II SA/Sz 482/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę W dniu [...] r. K. S. złożyła do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zwanego dalej "MOPS", wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego "na zakup żywności oraz opłaty związane z utrzymaniem mieszkania (energia, czynsz itp.)". Organ pierwszej instancji decyzją [...] r. odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji podniósł także, że choć zachodzi przypadek, o którym mowa w art.41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ograniczone środki finansowe MOPS, przyznane na realizację zadań własnych gminy, duża liczba osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do świadczeń powoduje, że ośrodek w pierwszej kolejności zmuszony jest zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe klientów pozostających bez źródeł dochodu, bądź z dochodem poniżej kryterium dochodowego. Budżet MOPS w 2013 r. wynosi [...] zł, a z kwoty tej ok.[...] zł to koszt wyżywienia dzieci w szkołach, ok.[...] zł to koszt pobytu dzieci w przedszkolach. Pozostała kwota – [...] zł przeznaczona jest na pomoc w formie zasiłków celowych. Z zasiłków rocznie korzysta ok.13000 środowisk, a więc na każde z nich przypada kwota pomocy w wysokości ok.[...] zł. K. S. odwołała się od powyższej decyzji, uważając ją za krzywdzącą. Zdaniem odwołującej się organ nie rozpoznał sprawy pod kątem przyznania zasiłku celowego specjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ustaliło, że K. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z [..].letnim synem – Ł.. Syn kontynuuje naukę w Społecznej Akademii Nauk, czesne za studia wynosi [...] zł miesięcznie. Syn otrzymuje stypendium socjalne [...] zł. oraz dla osób niepełnosprawnych [...] zł. K. S. oraz syn Ł. zarejestrowani są w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Syn z uwagi na stan zdrowia orzeczony ma umiarkowany stopień niepełnosprawności (na stałe). Na dochód rodziny składa się renta rodzinna strony w wysokości [...] zł, renta syna [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny [...] zł. Łączny dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wynosił [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy kryterium dochodowe 2. osobowej rodziny wynosi [...] zł. ([...] zł. na osobę w rodzinie). W ocenie Kolegium, z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji przedmiotową sprawę rozpatrywał również w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 41 pkt 1 ww. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ pierwszej instancji uznał, iż zachodzi przypadek, o którym mowa w tym przepisie, jednak ograniczone środki finansowe MOPS, przyznane mu na zadania własne gminy na 2013 r., uniemożliwiają objęcie strony taką formą pomocy. Organ ten w zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił budżet jakim dysponuje na realizację zadań własnych i jego rozdysponowanie na poszczególne rodzaje pomocy. Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym prawem i jednocześnie podkreśliło, że bezzwrotny zasiłek specjalny ma charakter uznaniowy, co wynika z treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że jego przyznanie uzależnione jest także od tego, czy MOPS dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi, aby móc przyznać zasiłek celowy specjalny bez uszczerbku w pomocy udzielanej osobom i rodzinom, które albo w ogóle nie mają środków do życia, albo mają je w ilości nie wystarczającej na podstawową egzystencję. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca przedstawiła sytuację finansową swojej rodziny: ubóstwo, niedostatek, skromnego wyżywienie, brak funduszy na uzupełnienie podstawowych artykułów gospodarstwa domowego, środków czystości i bielizny osobistej oraz leków. W przypadku rodziny skarżącej występują: niepełnosprawność, długotrwała choroba, bezrobocie (brak oferowanej pracy), pomimo tego wszystkie opłaty stara się realizować na bieżąco. Zdaniem skarżącej, wszystko to winno być uwzględniane przez urzędników. Ostatnią pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego jej rodzina otrzymała [...] r., gdy syn pozbawiony był stypendium socjalnego. Decyzje organów obu instancji wydane zostały bez przeanalizowania całokształtu materiału dowodowego, co nakazuje treść art. 7 i 77 K.p.a. W ocenie K. S., organy powinny były podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony, tj. taki, który nie pozostaje w kolizji z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej, obowiązek uwzględniania interesów uczestników postępowania jest konsekwencją tego, że administracja istnieje dla obywateli i im służyć powinna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Bezspornym jest, że dochód rodziny skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz.182 ), warunkujące przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższą okolicznością w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdować mógł jedynie art. 41 ust. 1 ww. ustawy, normujący przesłanki przyznawania specjalnego zasiłku celowego osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, który to przepis organy obu instancji uwzględniły w zakresie podjętych rozstrzygnięć. Organ I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że choć środowisko skarżącej, w którym występuje niepełnosprawność, bezrobocie oraz długotrwała choroba, uzasadnia przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to jednak z uwagi na liczbę środowisk jakie obejmuje on zakresem swojego działania, a także ograniczone środki budżetowe, zmuszony był odmówić skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle powyższego, w ocenie sądu, z jednej strony analizie poddać należy treść art. 41 ust. 1 ww. ustawy, by następnie na jej podstawie dokonać oceny motywów, którymi przy rozstrzygnięciu sprawy kierowały się organy obu instancji. Z drugiej strony natomiast weryfikacji wymagają ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, co umożliwi zbadanie, czy podjęte rozstrzygnięcia w sposób właściwy wpisują się w intencje prawodawcy, co do sposobu realizacji polityki społecznej państwa. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W świetle powołanych regulacji przyjąć należy, że intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 41 ust. 1 ww. ustawy było, aby właściwe organy pomocy społecznej miały możliwość przyznawania świadczeń z tytułu zasiłku celowego wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy (w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu) nawet wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, ale wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionej. Ustawodawca nie sprecyzował przesłanek warunkujących przyznanie tego rodzaju pomocy, jak również nie zamieścił w ustawie definicji tego rodzaju świadczenia, pozostawiając ocenę w tym zakresie organowi decyzyjnemu. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje więc dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Decyzja wydawana w oparciu o powyższy przepis ma charakter uznaniowy. Pozostawiona organowi swoboda w zakresie rozstrzygania nie posiada jednak charakteru bezwzględnego. Luz decyzyjny organu wynikający z uznaniowego charakteru decyzji wymaga wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, zarówno tych, które odzwierciedlają indywidualną sytuacją wnioskodawcy i jego rodziny i decydują o jej uznaniu za szczególną lub też stoją na przeszkodzie takiemu uznaniu, jak i tych, które leżą po stronie samego organu właściwego do przyznania pomocy społecznej przy jednoczesnym respektowaniu określonych w ustawie celów pomocy społecznej. W myśl art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są bowiem podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zasady stosowania art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wpisywać muszą się więc jednocześnie w cele i zadania pomocy społecznej oraz warunki jej przyznawania, określone w art. 2 i 3 tej ustawy. Stosownie do niniejszych unormowań, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem jej jest zapobieganie powyższym sytuacjom, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być przy tym odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. To ostatnie sformułowanie wskazuje, że zakres świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej posiada charakter ograniczony z uwagi na limit dostępnych środków finansowych. Zadaniem pomocy społecznej jest między innymi taki sposób dysponowania dostępnymi środkami, aby udało się w miarę możliwości realizować założone w ustawie cele i jednocześnie pomoc ta trafiła do możliwie szerokiej grupy środowisk potrzebujących pomocy państwa. Lektura treści uzasadnień podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, w tym w szczególności uzasadnienia decyzji organu I instancji, w części dotyczącej przyczyny odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego wskazuje, na odpowiednie do ustaleń faktycznych sprawy, jak również celów i zadań pomocy społecznej wyważenie w odniesieniu do sytuacji skarżącej podniesionych wyżej okoliczności wydawania decyzji uznaniowej, dotyczącej przedmiotowego świadczenia. Skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudnym położeniu, na co uwagę zwróciły także organy orzekające, uzasadniającym objęcie pomocą społeczną państwa, jednak za odmową przyznania specjalnego zasiłku celowego może też przemawiać ograniczona ilość środków finansowych na pomoc społeczną, bardzo liczna grupa osób oczekujących na wsparcie. Z przedstawionych przez organ I instancji szczegółowych wyliczeń w zakresie wysokości budżetu gminy przeznaczonego na realizację celów pomocy społecznej oraz liczby osób uprawnionych i korzystających ze świadczeń pomocy społecznej wynika, że organ ten, choć dostrzegł, jak wcześniej wskazano, trudną sytuację życiową i materialną skarżącej, to z powodu ograniczonych środków finansowych nie miał możliwości uwzględnienia wnioskowanego świadczenia. Pomimo, zrozumienia trudnej sytuacji skarżącej, zdaniem sądu, przyjąć należy, że takie uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia o charakterze specjalnym, stanowiące wynik uwzględnienia sytuacji indywidualnej skarżącej, możliwości pomocy społecznej oraz interesu społecznego, polegającego na tym, by pomoc ta mogła dotrzeć do jak najszerszej liczby środowisk, mieści się w prawnie dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego, a w konsekwencji nie skutkuje naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.