III SA/Gd 304/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 5 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę. Wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. asp. A. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące kwiecień-październik 2012 r. w formie ryczałtu odpowiadającego równowartości cen biletu miesięcznego uprawniającego do przejazdu na trasie P. G. - G. W. pociągami A. Sp. z o. o. Jak wynika z akt, aspirant A. S., zamieszkuje w P. G., pełni służbę w Oddziale Prewencji Policji KWP w G. Z.K.. Rozpoznając wniosek Główny Księgowy - Naczelnik Wydziału Finansów KWP w G. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie przystanku, z którego skarżący odjeżdża i do którego dojeżdża do służby, z uwzględnieniem kryterium przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania oraz przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby, jak również środka transportu, którym funkcjonariusz dojeżdża do służby, ze wskazaniem ceny biletu jednorazowego, miesięcznego oraz czasu przejazdu (w obie strony) zgodnie z rozkładem czasu jazdy przewoźnika. W związku z udzieloną odpowiedzią, w kolejnym pismem z 4 stycznia 2013 r. Główny Księgowy Naczelnik Wydziału Finansów KWP w G. poinformował, że wskazany środek transportu (A.), nie jest środkiem transportu znajdującym się (t.j.- mającym przystanek) najbliżej miejsca zamieszkania zainteresowanego, a środkiem takim jest autobus ZTM G. (linia nr 207), który umożliwia dojazd z i do miejsca pełnienia służby we wszystkie dni tygodnia. Dodatkowo dodał, że przystankiem autobusu, położonym najbliżej miejsca zamieszkania funkcjonariusza, jest przystanek położony w P. G. przy ul.[...], a przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby znajduje się przy dworcu PKP G.G. Wskazano, że na powyższej trasie cena biletu miesięcznego wynosi 102 zł, jednorazowego 3 zł, a czas przejazdu w każdą stronę wynosi ok. pół godziny. Funkcjonariusz został poinformowany, że w celu otrzymania przysługującej należności powinien przedłożyć wniosek główny oraz wnioski miesięczne. Wskazano również, że w przypadku nie udokumentowania przez A. S. poniesienia wyższego kosztu, należność wypłacana będzie do wysokości ceny biletu miesięcznego ZTM G. – 102 zł miesięcznie. Pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. pełnomocnik asp. A. S. wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w trybie art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uznaniu, że: - środkiem transportu mającym przystanek najbliżej miejsca zamieszkania funkcjonariusza jest autobus linii nr 207, bez uwzględnienia najdogodniejszych dla funkcjonariusza połączeń w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy, - uzależnienia wypłaty od udokumentowania poniesienia wyższego kosztu niż cena biletu miesięcznego ZTM G. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 5 lutego 2012 r., Główny Księgowy Naczelnik Wydziału Finansów KWP w G. poinformował skarżącego, że w oparciu o zebrane informacje i kierując się zasadą, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), uznaje, że należność za dojazdy do służby będzie asp. A. S. wypłacana do wysokości autobusowego biletu miesięcznego ZTM G. tj. w wysokości 102 zł. W piśmie stwierdzono również, że przejazdy pociągiem A., gdzie cena biletu miesięczego wynosiła w 2012 r. 149 zł, mając na uwadze system służb A. S., nie są połączeniami dogodnymi. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., asp. A. S. wskazał na naruszenie przez organ art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji (Dz.U. 2011 Nr 287, poz.1687 ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że przy określaniu wysokości kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania bez udokumentowanych wydatków, nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności tego dojazdu i – w konsekwencji tego, błędne przyjęcie, że wysokością ryczałtu w zakresie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania skarżącego do miejsca pełnienia przez niego służby, jest cena biletu miesięcznego autobusu ZTM G. na trasie obsługiwanej przez linię nr 207. Na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby odpowiadającego równowartości ceny biletu miesięcznego uprawniającego do przejazdu na trasie P. G. - G. W. realizowanego przez A. Zdaniem skarżącego, skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby, pomimo braku udokumentowania przez skarżącego poniesionych wydatków, nie może mieć miejsca bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu. W skardze szczegółowo przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Zawarto też obszerną argumentację w celu wykazania, że dojazd pociągami A. do miejsca służby - wbrew twierdzeniom organu - jest zawsze możliwy oraz że jest przejazdem najdogodniejszym dla skarżącego, niezależnie od wyznaczonych mu godzin służby. Ponieważ Organ przyjął, iż w przypadku braku dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów, należność wypłacana jest w formie ryczałtu, tzn. ceny biletu najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości, w której zainteresowany pełni służbę, skarżący powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Łd 433/10), w którym wskazano, że organ nieprawidłowo w przypadku przedstawienia przez funkcjonariuszy biletów miesięcznych bądź jednorazowych łączy uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 z definicją z art. 88 ust. 4, w innych zaś okolicznościach (nieprzedstawienie biletów), związku tego odmawia. Skarżący uważa, że pogląd ten jest słuszny. Skarżący nadmienił dodatkowo, że dojeżdżając pociągiem nie ponosi kosztów wyższych w rozumieniu § 5 Decyzji nr 14/2011 Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia jednolitych zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Policji województwa pomorskiego. Z treści przywołanego § 5 pkt. 3 decyzji należy wnioskować o braku obowiązku dokumentowania wydatków w przypadku poniesienia kosztów mniejszych bądź równych cenie biletu miesięcznego. Tym samym, zdaniem skarżącego, w przypadku braku dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów, należność wypłacona powinna zostać w formie ryczałtu, tj. ceny biletu najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, z uwzględnieniem jednakże przesłanki dogodności dojazdu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ potwierdził, że na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Zatem, aby żądać zwrotu określonej kwoty, należy wykazać, jakie koszty zostały poniesione. Organ przyznał również, że ponieważ zwrot poniesionych kosztów dojazdu jest obligatoryjny i ograniczony kwotowo do ceny biletów kolejowych lub autobusowych, to - generalnie - nie ma obowiązku dokumentowania poniesionych kosztów. Konieczność dokumentowania takich kosztów powstaje jednak w sytuacjach, kiedy na danej trasie, tak jak w przedmiotowej sprawie, występują różne połączenia i koszt tych połączeń jest różny. Tym samym należność została wypłacona skarżącemu w wysokości równowartości ceny biletu najtańszego przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości, w której zainteresowany pełni służbę, zgodnie z zasadą wynikającą z decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr 14/2011 z dnia 12 stycznia 2011r.,uszczegółowioną w piśmie tegoż Organu nr F.026-2/11 z dnia 18 stycznia 2011 r. Skarżący nie przedstawił bowiem ani biletów jednorazowych ani biletu miesięcznego, co stanowiłoby udokumentowanie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów. Organ podkreślił, że w przypadku udokumentowania przez skarżącego poniesienia kosztów na dojazdy, ich równowartość zostałaby mu zwrócona w udokumentowanej kwocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji aktu lub czynności organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie słusznie Komendant Wojewódzki Policji w G. przyjął, że realizacja obowiązku wynikającego z art.93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu, w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może, lecz – nie musi, w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uregulowana została w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji (j.t. Dz. U. z 2011r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi zajmować lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Wówczas przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W niniejszej sprawie strony postępowania sądowoadministracyjnego są zgodne co do tego, że udzielający odpowiedzi na wnioski skarżącego Główny Księgowy – Naczelnik Wydziału Finansów KWP w G. działał w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. (skarga, odpowiedź na skargę), że asp. A. S. zamieszkując w P. G. zamieszkuje w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby (skarga, odpowiedź na skargę) i że funkcjonariuszowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do i z miejsca pełnienia służby. Sporna pozostaje ich wysokość, bowiem skarżący podnosi, że za najdogodniejszy środek lokomocji dojazdów do służby uważa pociągi –A., a Organ – że ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego w P. G. (adres) i miejsce pełnienia służby - Oddział Prewencji Policji KWP w G.Z.K., najdogodniejszym środkiem transportu jest autobus linii nr [...] ZTM G. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, analizując treść art. 93 i 88 ustawy o Policji wyrażono poglądy, przytaczane przez strony, ( w kwestiach mających znaczenie dla sprawy), że :"...pojęcie "czas dojazdu", użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27.04.2005 r., sygn. akt SA/Sz1030/03) i – "....Nieprawidłowo zatem organ, w przypadku przedstawienia przez funkcjonariuszy biletów miesięcznych bądź jednorazowych, łączy uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 z definicją z art. 88 ust. 4, w innych zaś okolicznościach (nieprzedstawienia biletów), związku tego odmawia" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13.10.2010 r., sygn. akt IIISA/Łd433/10). Równocześnie bezsporne jest, że ustawa o Policji nie zawiera delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby bardziej szczegółowo regulować kwestie dotyczące zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy z miejsca ich zamieszkania ( w miejscowości pobliskiej) do miejsca pełnienie służby. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że pojęcie "czas dojazdu", uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia, przy czym z kolei "najdogodniejsze połączenia", to niekoniecznie połączenia najkrótsze, gdyż o "dogodności" decydować mogą inne, w danym przypadku subiektywne czynniki ( np. w drodze do pociągu funkcjonariusz odprowadza dziecko do przedszkola czy szkoły, zazwyczaj znajduje w danym środku lokomocji miejsce siedzące, w drodze ze służby odwiedza starszego wiekiem członka rodziny itp.).Innymi słowy, co jest w danym przypadku "dogodniejsze" dla zainteresowanego decyduje funkcjonariusz, nie zaś – organ wypłacający zwrot kosztów dojazdu.( "dogodny" wg. Słownika języka polskiego PWN, W-wa 2002, str. 386 oznacza tyle, co :1.dobrze nadający się do czegoś, dogadzający czyimś potrzebom, odpowiadający warunkom, odpowiedni, stosowny, wygodny, dogodna komunikacja, kupić dogodniejsze a. bardziej dogodne mieszkanie, najdogodniejsza pora do wypoczynku; 2. "przynoszący korzyść, korzystny, dogodne warunki kupna, i in.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że najbardziej szczegółowe przedstawienie przyczyn, dla których asp. A. S. uważa połączenia kolejowe (A.) między domem, a miejscem pełnienia służby, nastąpiło dopiero w skardze, zatem wcześniej organ analizował – pod kątem "dogodności" dojazdów uprzednio zebrany materiał dowodowy. Na koniec – w oparciu o treść przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem Sąd stwierdza, że nie przedkładając dowodu, w jakiej wysokości skarżący poniósł koszty, winien godzić się na wypłatę kosztów minimalnych, racjonalnie określonych przez organ. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.