IV SAB/Wa 50/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z dnia 30 października 2012 r. [...] S.A. z siedzibą w S. wniosły za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – zarejestrowaną pod sygn. akt IV SAB/Wa 206/12 – na bezczynność Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej o zezwoleniu na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji instalacji do produkcji [...] w [...] S. A. z siedzibą w S. Obecny na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 206/12 zmodyfikował skargę oświadczając, że obejmuje ona dwie skargi: jedna dotyczy bezczynności wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną, a druga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania, która również zawiera wniosek o ukaranie organu grzywną. Wobec powyższego Sąd postanowił wyłączyć z akt sprawy o sygn. akt IV SAB/Wa 206/12 skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. Skarga została zarejestrowana pod numerem IV SAB/Wa 50/13. Ponadto Sąd zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi podnosząc, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem Ministra Środowiska do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska w sprawie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], skarżący wystąpił do wymienionego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnie nadesłanie tego wezwania bądź jego odpisu z adnotacją organu wskazującą na datę złożenia tegoż wezwania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. wyjaśnił, że skierował powyżej opisane wezwanie do Ministra Środowiska w dniu 8 sierpnia 2012 r., którego kserokopię wraz z potwierdzeniem jego wysłania dołączył do przedmiotowego pisma. Ponadto w piśmie tym skarżący wyjaśnił, że z dniem 2 kwietnia 2013 r. uległa zmianie nazwa Spółki z "[...]" na "[...]", potwierdzając zmianę nazwy kserokopią postanowienia sądu rejestrowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. W ujęciu tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Minister Środowiska, na którego przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona została skarga, jest naczelnym organem administracji publicznej, zatem nie ma nad nim organu wyższego stopnia, a wobec tego do niego należało wnieść – przed wystąpieniem ze skargą do Sądu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania. Tymczasem ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Środowiska, skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wniósł do Ministra Środowiska stosownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania. Wyczerpania tego trybu również nie potwierdza pismo z dnia 7 sierpnia 2012 r., na które powołuje się skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. Wystąpienie to, nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 37 § 1 kpa, bowiem skarżący wezwał nim Ministra Środowiska do zaprzestania naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu, nie stanowi zatem ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania. W tym miejscu ustalenia wymaga, jak należy definiować pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość", które wydają się częściowo pokrywać, a stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i do przewlekłości postępowania, oraz czy w rozumieniu przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje – i ewentualnie gdzie przebiega – granica między bezczynnością organu a przewlekłym prowadzeniem przezeń postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że dotychczas Kodeks postępowania administracyjnego nie posługiwał się ani pojęciem "bezczynność", ani "przewlekłość", a jedynie pojęciem "zwłoka", stanowiąc, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zatem należy ustalić, jak definiować pojęcie "zwłoka", którym posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego oraz czy w każdym przypadku "opóźnienie" w załatwieniu sprawy oznacza, że nastąpiła "zwłoka". W doktrynie podjęto próbę zdefiniowania pojęcia "opóźnienie" i przyjęto, że chodzi o stan, w którym załatwienie sprawy nie nastąpiło w podstawowym terminie, a przyczyny takiego stanu rzeczy nastąpiły z winy strony bądź z przyczyn niezależnych od organu, natomiast "zwłokę" należy utożsamiać z sytuacją, w której uchybienie terminowi faktycznie nastąpiło i stanowi skutek niewłaściwego zachowania się organu (por. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2003, nr 12, s. 43). Jednocześnie podnosi się, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" mieści się w szerszym desygnacie pojęcia "bezczynności" rozumianej jako upływ terminu załatwienia sprawy i brak przesłanek usprawiedliwiających przekroczenie terminu (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 61, s. 20). Przyjmuje się, że istotą "bezczynności" jest brak działania, niepodejmowanie czynności, czyli powstrzymanie się od przejawów aktywnego, czynnego funkcjonowania. Jeżeli bowiem organ nie wydał decyzji, np. błędnie przyjmując, że występują przesłanki negatywne do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (i z tego powodu nie podejmie żadnej aktywności, choć przepisy prawa zobowiązują go do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej), to należy przyjąć, że organ pozostaje bezczynny. Z kolei pojęcie "przewlekłości postępowania" pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z terminem bezczynności organu władzy publicznej i może przyjmować trzy formy: przewlekłości statycznej (zanik wszelkich działań podejmowanych przez organ), dynamicznej (podejmowanie czynności procesowych, które nie zbliżają do zakończenia postępowania), mieszanej (gdy organ przez jakiś czas pozostaje bezczynny, a później aktywny zarówno w czynnościach zbędnych, jak i wymaganych w postępowaniu) – por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68 i 75; oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SAB/Wr 6/83, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z glosą J. Grabowskiego, PiP 1984, z. 8, s. 150. Wobec tego "bezczynność" wiązać należy z niezałatwieniem sprawy w terminie, natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania" – z niewłaściwym zachowaniem organu, mającym miejsce jeszcze przed upływem terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy okresu do upływu terminu przewidzianego do załatwienia sprawy lub sytuacji, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Chodzi tu o przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przyjmuje się bowiem, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, o tyle w drugim przypadku organ podejmuje skuteczne działania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 kpa (por. A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Miezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 48 i 70). Zgodzić się zatem należy z wyrażonym w doktrynie poglądem, że dla stwierdzenia bezczynności kluczowe jest niezałatwienie sprawy w terminie, natomiast zważywszy na zakaz wykładni synonimicznej, przez pojęcie "przewlekłość postępowania" należy rozumieć niezawarte w pojęciu "bezczynność" przypadki prowadzenia postępowania – jeszcze przed upływem terminu załatwienia sprawy – w sposób nieefektywny. Przyjąć zatem należy, że "przewlekłość" postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych niesłużących zakończeniu sprawy powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45 i nast.; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238; oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2011 r., I SAB/Rz 12/11, LEX nr 1096203 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r., II SAB/Lu 49/11, LEX nr 1104372). Jak pozwoliła ustalić analiza przepisów prawa, orzecznictwa sądów administracyjnych i opracowań literatury przedmiotu, o bezczynności organu można mówić dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Tymczasem, jak również przyjmuje się w judykaturze i piśmiennictwie, o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić wyłącznie przed upływem tego terminu, który określony jest przepisami właściwej ustawy, zasadnicze znaczenie ma bowiem wyznaczona przepisami prawa data upływu terminu załatwienia sprawy. Pamiętać jednak trzeba, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ pozostaje w zwłoce z własnej winy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niezłożenie w niniejszej sprawie przez skarżącego takiego wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przewlekłym prowadzeniem postępowania, z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 kpa, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Z powyższych względów, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.