II GSK 2375/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 378/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. , nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: oddalić skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. odrzucił skargę A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu 13 maja 2013 r. wniósł skargę na decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r. do WSA w R. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w R. W treści zaskarżonej decyzji zamieszczone zostało pouczenie, że przysługuje od tejże decyzji odwołanie do Sądu Okręgowego w R. – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, które należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem Oddziału ZUS. Skarżący uznał, że WSA w R. powinien rozpoznać jego skargę, gdyż jest właściwy na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). WSA w R. stwierdził, że wniesiona przez A. W. skarga, jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych, podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja dotyczyła określenia wysokości zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, a w związku z tym przysługiwało od niej odwołanie do właściwego miejscowo sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (zgodnie z art. 477 (8) kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych), o czym skarżący został pouczony w treści otrzymanej decyzji. Sąd dodał, że przywołany przez skarżącego przepis art. 13 ust. 2 p.p.s.a., dotyczy jedynie określenia właściwości miejscowej sądów administracyjnych i nie można z jego treści wywodzić kompetencji WSA w R. do rozpoznania skargi. Nie wynika to także z art. 184 Konstytucji RP, który określa jedynie pozycję ustrojową sądów administracyjnych w Polsce oraz określa w ogólny sposób zakres ich kompetencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w R. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 58 w zw. z art. 3 p.p.s.a. polegające na niesłusznym przyjęciu, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i w związku z tym skarżący winien był się odwołać do właściwego miejscowo Sądu Okręgowego – Sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, co skutkowało nieprawidłowym odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy skarżący nie kwestionował naruszenia prawa materialnego, a przedmiotem skargi były uchybienia natury proceduralnej sprowadzające się do tego, iż prawomocność wzmiankowanej decyzji została stwierdzona z dniem, w którym nastąpiło domniemanie jej doręczenia, co uniemożliwiło skarżącemu jej skuteczne kwestionowanie. Skarżący podniósł, że nie kwestionował rozstrzygnięcia merytorycznego zaskarżonej decyzji ZUS ale kwestie proceduralne. Podniósł on bowiem, że data prawomocności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzona została nieprawidłowo, a ponadto decyzja została wysłana na nieprawidłowy adres. Skarżący podkreślił, że stwierdzenie prawomocności decyzji nastąpiło w dniu, w którym uznano ją za skutecznie doręczoną, a więc 26 stycznia 2006 r. – tym samym nie upłynął jeszcze wówczas termin do skutecznego odwołania się od niej. W ocenie skarżącego art. 83 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, dalej: u.s.u.s.) nie odnosi się do uchybień proceduralnych organu administracji, a jedynie do kwestionowania zagadnień merytorycznych, te zaś nie były przedmiotem odrzuconej skargi. Na poparcie powyższego twierdzenia powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I UK 7/12 oraz z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I UK 252/09. Zdaniem skarżącego kwestie proceduralne pozostają poza kognicją sądów powszechnych, a do ich rozstrzygnięcia pozostają właściwe sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do WSA w R. była decyzja ZUS z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Jak stanowi wskazany przepis, ZUS wydaje decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ustalenia wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Stwierdzić należy, że zarówno decyzja wydana na wskazanej podstawie, jak też decyzje wydane w oparciu o pozostałe punkty art. 83 ust. 1 u.s.u.s. rozstrzygają na drodze administracyjnej indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, przy czym w sprawach tego rodzaju niejednolicie uregulowano drogę odwoławczą. Wskazać należy, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych, podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 k.p.c.). Zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w k.p.c., tj. przez właściwy sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (por. ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod. Red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 777, 966-967; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 882-883). Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy k.p.a. tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego. Przyjmuje się, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa ubezpieczeń społecznych staje się zgodnie z art. 1 k.p.c. sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw. Zakres spraw, które ustawodawca uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych na potrzeby postępowania cywilnego określony został w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13, opubl ONSAiWSA 2013/5/75) Należy zauważyć, że wyjątki od powyższego trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a., włącznie z zaskarżaniem decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) kontrola tych decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, a orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na decyzję ma zasadniczo charakter kasacyjny, ewentualnie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, bądź stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ust. 1, 2, 3 p.p.s.a.). W przeciwieństwie do spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy powszechne, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie rozstrzyga się w zastępstwie organów administracyjnych o prawach i obowiązkach adresata zaskarżonego aktu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13). Co wymaga podkreślenia art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wymienia łącznie dwie kategorie spraw indywidualnych należących do właściwości Zakładu jako organu pierwszej instancji, a są to sprawy ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja dotyczyła pierwszej kategorii spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. tj. wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Jak już wyżej wskazano, sprawa z zakresu wymiaru składek jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której wniesione odwołanie otwiera drogę postępowania cywilnego i powoduje przekazanie sprawy właściwemu sądowi. Zatem zgodnie z prezentowanym powyżej poglądem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach, o których mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. odwołanie przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w której skarżący podniósł, że kwestie proceduralne pozostają poza kognicją sądów powszechnych, a do ich rozstrzygnięcia pozostają właściwe sądy administracyjne należy wskazać, że bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy, to jeżeli określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga na decyzję do sądu administracyjnego. W orzecznictwie SN ugruntowany jest pogląd, że sąd w postępowaniu cywilnym, w tym sąd ubezpieczeń społecznych może i powinien dostrzegać wady decyzji administracyjnej, które decyzję te dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego, jako przedmiotu odwołania, a więc gdy decyzja taka została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W takich przypadkach decyzja jest bowiem bezwzględnie nieważna (por. wyrok SN z dnia 10 czerwca 2010 r., I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22, poz. 295). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez Sąd Najwyższy uchwała z dnia 23 marca 2011 r., I UZP 3/10 (opubl. OSNP 2011, z. 17-18, poz. 233), której nadano moc zasady prawnej, jest wyrazem przyjęcia modelu sądowego rozpoznawania i rozstrzygania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Uprawnione jest w konsekwencji założenie, że w ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym rozstrzygają o prawidłowości decyzji organów rentowych rozstrzygających sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno w sposób merytoryczny, jak również formalny. Takie określenie kognicji sądów powszechnych znajduje oparcie w przepisie art. 476 § 2 k.p.c., stanowiącym, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących m.in. ubezpieczeń społecznych (tak też w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/13). Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 k.p.c. i art. 2 § 1 k.p.c. cywilno-sądowa ochrona prawna w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest realizowana przez sądy powszechne i sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy. Natomiast kognicja sądów administracyjnych przewidziana została wyłącznie w sprawach wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Unormowanie tego przepisu stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. zasady, że od decyzji wydawanych przez organ rentowy w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy wskazać, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nastąpi w trybie określonym w art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.