II OSK 671/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia WSA del. Marek Wroczyński Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1149/13 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. B. i uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. L. [...] w Ł. W uzasadnieniu wyroku zostały przedstawione następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Działka, na której skarżąca zamierza wybudować budynek mieszkalny położona jest na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" w Łodzi, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr XCI/1600/10 z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Uchwała ta wprowadza zakazy, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, między innymi zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 uchwały), zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały) Organy ochrony przyrody zajęły stanowisko, że budowa budynku mieszkalnego na obszarze zespołu spowoduje uszkodzenie gleby oraz zmianę sposobu użytkowania ziemi (według ewidencji gruntów teren ten stanowi grunt rolny), co uzasadnia odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego. Skarżąca zaskarżyła to rozstrzygniecie podnosząc, że z uwagi na istniejącą już zabudowę domami jednorodzinnymi na obszarze zespołu możliwe jest zastosowanie odstępstw od zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał już kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budynkami jednorodzinnymi na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącej organy ochrony przyrody dokonały wadliwej wykładni uchwały, ponieważ art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który określa, jakie zakazy mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowi zamknięty katalog zakazów i nie przewiduje zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Tymczasem organy przyjęły, że takie zakaz wynika z uchwały. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie od art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z organami ochrony przyrody w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, co oznacza, że organy te wypowiadają się co do planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W przypadku gdy inwestycja planowana jest na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, konieczna jest ocena, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Wymaga to jasnego wykazania, że spełnione są warunki do zastosowania środków ochrony, które stanowią ograniczenie korzystania z prawa własności. Zakaz zabudowy jest przewidziany wprost w stosunku do parków narodowych i rezerwatów przyrody w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jednakże dopuszczalne są od tego wyjątki. Organ wadliwie zinterpretował art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, przyjmując, iż z tych przepisów wynika całkowity zakaz zabudowy na obszarze zespołu, przy czym pominięto całkowicie to, że w pobliżu planowanej inwestycji istnieje już podobna zabudowa. W ocenie Sądu pierwszej instancji "zabudowa domem jednorodzinnym nie powoduje naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył wyrok podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia §3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki" oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że podstawą rozstrzygnięcia organu były zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały, a nie zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały. W ocenie organu, Sąd pierwszej instancji zajął wadliwe stanowisko co do tego, że budowa domu mieszkalnego nie powoduje uszkodzenia gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji gdy ma być realizowana na gruncie rolnym niezabudowanym, przy czym stanowisko to nie zostało uzasadnione. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy podstawą uchylenia postanowień organów ochrony przyrody jest naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Podnosząc takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, które uzasadniałby jej uwzględnienie, jakkolwiek słusznie zwrócono uwagę na mankamenty uzasadnienia wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wprost, która z podstaw uwzględnienia skargi, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., była podstawą wyroku w tej sprawie. Z analizy uzasadnienia wynika jednak, że za podstawę uchylenia postanowień Sąd pierwszej instancji przyjął naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki". Należy również stwierdzić, mając na uwadze obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące poszczególnych pojęć użytych w ustawie o ochronie przyrody oraz w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne. Mimo tych wad uzasadnienia, wynika z niego, że stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się do stwierdzenia, że ani art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ani postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi określające zakazy dla obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Sokołówki", nie stanowią o zakazie zabudowy na obszarze tego zespołu, a wobec tego planowane przedsięwzięcie powinno być oceniane z punktu widzenia celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, co oznacza, że również stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony utworzonego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Takie stanowisko jest prezentowane także w literaturze prawniczej (W. Radecki, Ustaw o ochronie przyrody, Difin 2012, str. 253-254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka z 2011 r., nr 1, str. 39-46). Trafnie zwraca się uwagę, że zakaz zabudowy może być uzasadniony, jeżeli zabudowa naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a nie tym, że zabudowa jest zakazana. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji, ponieważ organ konsekwentnie prezentuje wadliwe stanowisko, że z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały wynika zakaz jakiejkolwiek budowy na obszarze zespołu, gdyż każda budowa prowadzi do uszkodzenia gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Przyjmując tak radykalne stanowisko organ jednocześnie dopuszcza możliwość realizowania zabudowy zagrodowej. Przepisów art. 45 ustawy o ochronie przyrody nie można stosować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest fragmentem krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującego na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne (art. 43 ustawy o ochronie przyrody). Z kolei ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). Oznacza to, że ochrona zespołu przyrodniczo-krajobrazowego polega na ochronie charakterystycznych cech określonego fragmentu krajobrazu ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu szczegółowe zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Szczegółowe zakazy nie stanowią zakazów samych w sobie i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od celu ustanowienia zespołu i celów ochrony. Oznacza to, że zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na wprowadzone zakazy, podlega ocenia, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu. Z tego względu nie jest prawidłowe kategoryczne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zabudowa domem jednorodzinnym nie powoduje naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, albowiem zależy to od oceny, czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie. Natomiast ma rację Sąd pierwszej instancji, że "organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy". Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Całkowicie pozbawione podstaw są zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie zostało w skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadnione na czym miałoby podlegać naruszenie tego przepisu. Drugi z przepisów stanowi o związaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Co do naruszenia tego przepisu brak jest również uzasadnienia w skardze kasacyjnej, przy czym w tej sprawie przepis ten nie był podstawą orzekania. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.