III SA/Po 391/13

Dnia 8 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi R. P., M. K. wspólników Spółki cywilnej [...] "A" Spółka cywilna w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę R. P. i M. K. prowadzili działalność gospodarczą pod nazwą "A" S.C R. P., M. K. Przedmiotem działalności było m.in. zbieranie odpadów, przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów. Firma posiadała aktualne zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne. Zatrudniała na umowę o pracę 7 pracowników, w tym 1 kierowcę P. H. W dniu 17 lipca 2012r w przedsiębiorstwie rozpoczęła się kontrola przewozów drogowych. Do kontroli pobrano 20 wykresówek z okresu od 21 lipca 2011r. do 15 czerwca 2012r. Kontroli podlegały m.in. kwestie przestrzegania norm prowadzenia pojazdów, odpoczynków i przerw w jeździe oraz zasad używania analogowych i cyfrowych urządzeń rejestrujących. W dniu 18 lipca 2012 r. wezwano właścicieli przedsiębiorstwa do przedłożenia aktualnej umowy o pracę z kierowcą P. H., dokumentów przewozowych z miesięcy kwiecień, maj, czerwiec 2012, tarczy tachografu kierowcy P. H. za wyznaczone okresy. W toku kontroli stwierdzono naruszenia z pkt 5.3 i 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 –O transporcie drogowym. W dniu [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o nr [...], na mocy której nałożył na "A" karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Stwierdzono następujące naruszenia: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą kolejną rozpoczętą godzinę i za te naruszenia nałożył grzywnę w kwocie łącznej 300 zł. Ponadto stwierdzono naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w okresie od 27 lipca 2011 do 1 sierpnia 2011 , od 3 -12.08.2011, od 20-26 .08.2011, od 30.08-06.09.2011, od 15-20.09.2011, od 11-15.11.2011 kierowcy P. H. W konsekwencji za to naruszenie wymierzono karę 15 000 zł. Ponieważ jednak suma kary pieniężnej wyniosła łącznie 15 300,00 zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy –O transporcie drogowym wysokość kary została ograniczona do 15 000 zł. W dniu 3 października 2012 r. R. P., działając jako pełnomocnik przedsiębiorstwa "A" złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego w części dotyczącej uchybienia opisanego w pkt 6.3.7 załącznika Nr 3 do ustawy-O transporcie drogowym poprzez pominięcie kwestii zaistniałego w dniu 19 listopada 2011 w przedsiębiorstwie pożaru. Kierował też pod adresem organu szereg zarzutów natury procesowej tj. naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 Kpa. Podkreślono w odwołaniu, iż organ pominął okoliczności związane z pożarem, pomimo przedłożenia dokumentu Państwowej Straży Pożarnej w trakcie kontroli. W ocenie odwołującego - nie zapewniono również stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie pouczono o prawach i obowiązkach wynikających z art. 92 a- 92 b. ustawy – O transporcie drogowym. Do odwołania załączono pismo z dnia 29 listopada 2011 r., podpisane przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., o nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W odniesieniu do naruszenia lp 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż analiza wykresówek kierowcy P. H. wykazała, iż w dniu 14 września 2012 r. kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku, a na odwrocie wykresówki nie zawarto adnotacji wskazującej przyczynę skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Odnośnie naruszenia lp .6.3.7 załącznika nr 3 do w/w ustawy – wyjaśniono, iż strona nie okazała wykresówek za wskazane okresy lub jakiegokolwiek innego dokumentu świadczącego o nie prowadzeniu pojazdu przez kierowcę P. H. Organ pomimo ich braku w dokumentacji przedsiębiorstwa odrębnym pismem ponowił wezwanie o ich okazanie. W kwestii załączonego do odwołania pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 listopada 2011 r. organ podkreślił, iż przedsiębiorca w żaden sposób nie wykazał, iż dochował należytej staranności w przechowywaniu prowadzonej dokumentacji, zwłaszcza iż zaginęła tylko część dokumentacji, bo dokumentacja za okres od 26 lipca 2011 do 16 listopada 2011 zachowała się. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 b) i c) ustawy – O transporcie drogowym. Uznał, iż strona w żaden sposób nie wykazała, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W ocenie organu nie nastąpiło także naruszenie zasad postępowania dotyczącego czynnego udziału strony. Strona skorzystała z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze podniosła zarzuty tożsame z wniesionymi w odwołaniu oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny zwróciła uwagę, iż nie uwzględniono w toku postępowania dokumentu w postaci zaświadczenia Państwowej Straży Pożarnej o pożarze. Dokument ten miał kluczowe znaczenia dla sprawy, natomiast organ nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych w tym zakresie. Brak takich czynności i w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych faktów nie może skutkować przyjęciem wersji odpowiedniej wyłącznie dla organu. Strona nie odmówiła przecież okazania wykresówek, lecz nie mogła ich okazać z powodu pożaru. W ocenie Skarżącego organy wybiórczo przyjmują poszczególne zapisy prawne, pomijając standardy prawidłowego postępowania. Zarzucono także organom pominięcie ustnych zeznań w kwestii zbierania odpadów z gospodarstw domowych. Nie rozpatrzono tym samym całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 80 Kpa. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organom naruszenia art. 7 i 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie kwestii zwianych z zaistniałym pożarem. Ponadto podniósł, iż nie można jednoznacznie przyjąć, iż każde uchybienie w postaci nie okazania wykresówki za konkretny dzień jest odpowiednikiem dnia kalendarzowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) wynika, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem jest fakt przeprowadzenia kontroli w "A" s.c w dniach 17 lipca 2012 r. do 24 lipca 2012r. Z protokołu kontroli oraz treści załącznika, podpisanych bez zastrzeżeń przez R. P. w dniu 24 lipca 2012 r. wynika, iż stwierdzono dwa rodzaje naruszeń - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz nie okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji była ustawa z dnia 6 września 2001 r. – O transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r, Nr 125, poz. 874) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 –o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 244, poz.1454). W skardze skarżący kwestionuje ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie nie okazania wykresówek zarzucając organom w pkt 1 skargi stronniczość procesu dowodowego w zakresie naruszeń sprecyzowanych w załączniku nr 3 l.p. 6.3.7. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi podnosi kwestie związane zastosowaniem art. 13 h rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.06.102.1) w związku z art. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8 ze zm.). Z treści zacytowanych przez stronę przepisów można tym samym wysnuć wniosek, iż strona kwestionuje ustalenie organu także w zakresie naruszenia l.p 5.3 załącznika, chociaż argumentów w tym zakresie nie uzasadniła. Niemniej chcąc skorzystać z dobrodziejstwa art. 92 b skarżący winien wykazać, iż zapewnił przewóz zgodnie z przepisami określonymi dyspozycją tego przepisu. Nie uczynił tego jednak, nie wskazał na czym polegać miało zapewnienie wymogów koniecznych dla zastosowania tego przepisu. Zarzucił organom pominięcie ustnych wyjaśnień w tej kwestii, choć ani z treści skargi, ani z odwołania w żaden sposób nie można ustalić – czego w istocie dotyczyły te ustne wyjaśnienia. Skarżący już w odwołaniu niekonsekwentnie zarzucał wyłącznie naruszenie prawa materialnego w części uchybienia opisanego w pkt 6.3.7. załącznika Nr 3 do ustawy, żądając jednocześnie uwzględnienia możliwości nie nakładania kary w myśl art. 92 b, podczas gdy przepis ten dotyczy naruszeń z pkt 5.3 W tym zakresie także zarzucił organowi pominięcie jego ustnych wyjaśnień, nie załączając do odwołania jakichkolwiek dokumentów pozwalających ocenić, czy zaistniały warunki do ewentualnego zrezygnowania z nakładania kar. Pozostaje więc podzielić stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż strona nie wskazała żadnych dowodów i okoliczności, w oparciu o które można by ustalić czy i kiedy strona wykonywała usługi przewozowe polegające na zbieraniu odpadów z gospodarstw domowych. Przy czym podkreślić należy, iż aby dany przewóz mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach wyłączenia z art. 13 ust.1 lit. h rozporządzenia (WE) 561/2006 musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą przewóz jest wykonywany. Reasumując – wykazania wymaga, że dany, konkretny przewóz, którego dotyczyło naruszenie pozostawał w bezpośrednim związku z którymś z enumeratywnie wskazanych tam rodzajów transportu. Strona takich okoliczności nie podnosiła, a jedynie ogólnikowo powołała się na rodzaj prowadzonej działalności. Na marginesie podkreślić należy, iż przepisy art. 92 a ust.2 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym statuują limit łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli. W odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie suma kar dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli nie może przekroczyć 15. 000 zł. Takiej wysokości karę organ nałożył już tylko za naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówek. Nie miałyby już więc znaczenia dla wysokości nałożonej kary odmienne ustalenia organu w zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. W zakresie naruszenia polegającego na nie okazaniu wykresówek kierowcy P. H. zarówno w odwołaniu, jaki skardze strona zajęła stanowisko, iż nie okazanie wykresówek nie było czynem rozumianym jako odmowa ich okazania, ale wyłącznie następstwem zdarzenia uniemożliwiającego takie okazanie. Analiza akt sprawy nie wskazuje jednakże, by strona w trakcie kontroli przedkładała dokument z dnia 29 listopada 2011 sporządzony przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Wzmianki takowej nie zawiera protokół kontroli, także z pism załączonych przez stronę na skutek wezwań organu, czy też samodzielnie do akt sprawy również nie wynika, aby zgłaszała taki fakt. Do strony skierowano również zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, które to zawiadomienie odebrała w dniu 22 sierpnia 2002 r. Nie skorzystała jednak z możliwości zapoznania z aktami, nie zgłosiła także uwag do postępowania ani wniosków dowodowych. W odwołaniu strona z jednej strony podnosi, iż pominięto dokument dotyczący pożaru, pomimo, iż znajdował się w materiałach przedsiębiorstwa, z drugiej zaś, że przedłożono go kontrolującym dopiero w trakcie kontroli. Z protokołu kontroli wynika jedynie, iż pobrano za pokwitowaniem 120 wykresówek i 41 dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów. Dodatkowo o określone dokumenty organ zwracał się pismem z dnia 18 lipca 2012 r.; z żadnego z tych pism nie wynika, iż strona istotnie dokument o pożarze "przedłożyła " kontrolującym. Przedsiębiorca w toku kontroli może i powinien wykazywać nie tylko bierną postawę przedkładając żądane dokumenty, ale może także samodzielnie okazywać dowody, udzielać ustnych i pisemnych wyjaśnień. Może też żądać czynności organu, skoro jak twierdzi – dokument ten był jedynym i miarodajnym dowodem dla wyjaśnienia przyczyny nie okazania wykresówek. Niezrozumiałym jest więc podpisanie protokołu kontroli i nie zgłaszanie uwag, w sytuacji jednoznacznego przyjęcia przez organy takiego naruszenia i w konsekwencji oczywistego pominięcia tego dokumentu. Z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 17 lipca 2012 R. P. upoważnił E. J. do reprezentowania go w czasie kontroli, w tym samym dniu zezwolił także na dokończenie czynności kontrolnych w oddziale w [...], a w dniu 24 lipca 2012 protokół kontroli podpisał bez uwag. Uznać więc należy, iż nie tylko miał zapewnioną możliwość konsultacji z kontrolującymi, ale także wglądu w dokumentację. Miał świadomość, jakie dokumenty pobrano (pkt V protokołu kontroli) oraz jakich zażądano od przedsiębiorcy w dniu 18 lipca 2012 r. - k.28 akt administracyjnych. Rzeczą przedsiębiorcy było zatem, aby sporny dokument znalazł się w dokumentacji kontrolujących, skoro w jego ocenie wyłącza to jego odpowiedzialność za nie okazanie wykresówek. Formułując tak obszerne odwołanie, jak i skargę, strona nie wyjaśniła przyczyn wybiórczego zniszczenia dokumentacji, a w toku postępowania nie składała żadnych wniosków dowodowych. Nie wyjaśniła - w jakim zakresie zniszczeniu uległa dokumentacja firmy i czy w ogóle dotyczyła przedmiotu kontroli. Przedsiębiorca nie wyjaśnił, czy od czasu pożaru udało się odzyskać część dokumentacji, czy sporządzono spis utraconych dokumentów i czy zgłaszano ten fakt odpowiednim organom. Nie wykazano też, czy odpowiednio zabezpieczono dokumenty. Z samego zaświadczenia wynika jedynie, że pomieszczenia nie spłonęły doszczętnie, a jedynie poszczególne przedmioty. Nie wynika z niego, iż spłonęły szafy i biurka, w których winny się one zasadniczo znajdować. Przewoźnik winien udowodnić przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Treść przepisu art.92 c) ma charakter klauzuli egzoneracyjnej ustanowionej w interesie i na rzecz przewoźnika, dlatego udowodnienie zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie obciąża przewoźnika, a nie organ administracji publicznej . Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie tego przepisu powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Niewątpliwie w toku postępowania organy umożliwiły stronie możliwość wykazania takich okoliczności i wbrew zarzutom skargi – zapewniono jej czynny udział w postępowaniu. Jak wyżej wskazano R. P. w dacie rozpoczęcia kontroli podpisał osobiście imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, upoważnił też w tej samej dacie pracownika do reprezentowania go w czasie nieobecności w przedsiębiorstwie, przedłożono mu protokół kontroli, do którego nie wniósł zastrzeżeń. Karta pobrań z zapisów urządzenia rejestrującego została również podpisana przez przedsiębiorcę, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania strona odebrała osobiście w dniu 24 lipca 2012 r. W dniu 16 sierpnia 2012 r. prawidłowo doręczono stronie zawiadomienie o zakończeniu postępowania, w którym jednocześnie poinformowano, iż stronie przysługuje prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pouczenie o treści art. 10 Kpa zwierało także zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, informowało więc ono także przedsiębiorcę o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Odnośnie zarzutu nie poinformowania strony o treści art. 92a)-92 b) ustawy stwierdzić należy, iż są one również niezasadne. Organ ma możliwość ich zastosowania, o ile uzna, że wykonujący przewóz drogowy określone w tych przepisach warunki spełnił. Niemniej, aby korzystne rozwiązania tych przepisów mogły znaleźć zastosowanie – to przedsiębiorca winien odpowiednimi dowodami je wykazać. Aby jednak mógł to uczynić –poucza się go o treści art. 55, 72 i 73 ustawy-O transporcie drogowym oraz art.84 c ust.1 – O swobodzie działalności gospodarczej, które to przepisy informują o prawach i obowiązkach kontrolowanego. I takie pouczenie zawarto w imiennym upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli, które wręczono w dniu 18 lipca 2012 R. P. To w konsekwencji aktywności przedsiębiorcy organ może uznać, iż zaistniały okoliczności sprawy i dowody dla zaistnienia przesłanek z art. 92 b) lub 92 c) ustawy. Organ nie miał więc obowiązku informowania o treści tych właśnie artykułów. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.