II SA/Kr 559/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A.S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.S. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. M. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] i [...], budową wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] przy ul. P. w K.. Decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. znak: [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy na wniosek W. M. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] i [...] oraz budową wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] przy ul. P. w K.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. Organ l. instancji podał, że w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 12 listopada 2009 r. znak: [...] i z dnia 27 czerwca 2011 r. znak: [...], opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 4 listopada 2009 r. znak [...] w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 4 lutego 2011 r. znak: [...] w zakresie melioracji wodnych. Ponadto, organ podał, że w toku postępowania, pismem z dnia 17 maja 2011 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Melioracji Wodnych w K.. Na mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 64 ust. 1 tej ustawy, z uwagi na niezajęcie przez Zarząd Melioracji Wodnych stanowiska w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - organ uznał uzgodnienie za dokonane. Następnie organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja informuje o sposobach jej zaskarżenia, zawiera także stosowne pouczenie, wynikające z treści przepisów art. 55, art. 63 ust. 1, 2 i 4 i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załączniki do decyzji stanowią: warunki zabudowy terenu (załącznik nr 1), mapa ewidencyjna w skali 1:1000, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowiąca część graficzną warunków zabudowy (załącznik nr 2), część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej (załącznik nr 3) oraz mapa w skali 1:1000 stanowiąca część graficzną wyników analizy (załącznik nr 4). Decyzja zawiera pouczenie o sposobie jej zaskarżenia. Od decyzji, w ustawowym terminie, odwołali się: A. S. i H. M.. A. S. zarzucił naruszenie w toku postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 11, art. 14, art. 107 § 1 i 3, art. 97) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 6, § 7).Skarżący wyczerpująco uzasadnił wyżej powołane zarzuty. H. M. sprzeciwiła się budowie w granicach przyjętych na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 decyzji. Domagała się przesunięcia linii granicy zajętości terenu (od strony zachodniej jej posesji - działki nr [...]) do granicy światła wjazdu na działkę nr [...] stanowiącą drogę dojazdową. Odnośnie zajętości terenu pod budowę drogi na działce nr [...] i zabudowy działki nr [...] skarżąca domaga się od inwestora rozgraniczenia. Od strony zachodniej i południowej granice terenu jej działki (nr [...]) znajdują się poza istniejącym ogrodzeniem. Podała, że stan faktyczny różni się od stanu widniejącego w załączniku 2 i 4 decyzji. Decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 lutego 2012 r. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania - na terenie objętym zamiarem inwestora - planu miejscowego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust.1 ww. ustawy - Prezydenta Miasta. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia w danej sprawie, wymogów określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec zgromadzonych w postępowaniu dowodów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zaistniały przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Treść tej analizy, autorstwa mgr inż. arch. G. S., przesądza o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy inwestycji wnioskowanej przez G. M. (przedmiotowa analiza – karta nr 134 akt administracyjnych sprawy). Analiza ta jest obszerna, szczegółowa i przejrzysta, co także świadczy o rzetelności jej opracowania. Wnioski z analizy stały się postawą ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, o czym świadczy treść załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji. Parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo. Jak nakazuje art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (załącznik nr 2 do decyzji). W decyzji podano także informację o jakiej mowa w art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – czyli, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja zawiera wszystkie elementy składowe o jakich mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Decyzja przywołuje prawidłową podstawę prawną oraz posiada wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia jak i właściwie sformułowane pouczenie o sposobach jej zaskarżenia. Stwierdzono zatem, że orzeczenie organu l instancji spełnia określone przepisami obowiązującego prawa wymogi odnośnie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium Odwoławcze wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to tyle, że nawet jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy został pozytywnie rozpatrzony, inwestor nie zostaje automatycznie obdarzony prawem do zabudowy nieruchomości objętych treścią tego wniosku. Samo wydanie przedmiotowej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r., str. 514). Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem rozstrzygnięciem wydawanym na pierwszym etapie przygotowywania procesu inwestycyjnego i nie przesądza, czy inwestycja będzie zrealizowana. Pozwala ona jedynie inwestorowi ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta zaś może być wydana między innymi jedynie wtedy, gdy wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz gdy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa budowlanego (art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Przez dysponowanie nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć - zgodnie z definicją art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Odnosząc się do sprzeciwu skarżącej – H. M., wobec zajętości terenu pod budowę infrastruktury technicznej i ewentualnej budowy wjazdu na działce nr [...], zgodnie z załącznikami graficznymi nr 2 i 4 do decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 63 ust 2. ustawy o planowaniu urządzenie przez inwestora wjazdu na teren jego inwestycji, z mocy samego prawa nie może doprowadzić do uniemożliwienia, czy nawet ograniczenia dostępu przez skarżącą do jej nieruchomości i korzystania z jej. Tego rodzaju gwarancja została zamieszczona w treści decyzji, w punkcie II 5 "Wymagania dotyczące interesu osób trzecich". Rozstrzyganie kwestii słuszności domagania się przez H. M. rozgraniczenia działek objętych zamiarem inwestycyjnych nr [...] i [...] z działką należącą do skarżącej oznaczoną nr [...] - wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Kolegium Odwoławcze podniosło, że nawet gdyby istniała niezgodność stanu faktycznego w tym zakresie, to pozostaje to bez znaczenia, jeśli chodzi o ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz naruszenia, poprzez jej wydanie, prawa własności H. M. do działki nr [...]. Jeśli bowiem w takim wypadku, inwestor uzyskawszy pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] oraz nr [...] i budową wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] przy ul. P. w K., wciąż będzie się nosił z zamiarem jej realizacji, to przed zwróceniem się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie musiał doprowadzić do uregulowania przebiegu granic nieruchomości objętych jego zamiarem inwestycyjnym. Obawy skarżącej co do naruszenia przysługującego jej prawa własności działki nr [...] Kolegium Odwoławcze uznało za przedwczesne. Dalej podano, że zarzuty sformułowane w odwołaniu A. S. są bezzasadne z wielu względów. Podniesiono, że nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego, że organ l instancji nie ustosunkował się do jego wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. [...] Prezydent Miasta ponownie rozpatrzył przedmiotowy wniosek, podtrzymując poprzednio zajęte, negatywne stanowisko w sprawie (postanowienie z dnia 4 grudnia 2009 r. znak: [...]). Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że zgodnie z ustaleniami organu, w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podział działki nr [...] został już zatwierdzony. Wynika to z operatu ewidencji gruntów oraz z treści ksiąg wieczystych: nr [...] prowadzonej dla działek nr [...], [...], [...] oraz nr [...] założonych dla działek nr [...] i [...], gdzie jako podstawę wpisu powołano między innymi postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział II Cywilny - Odwoławczy z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...], kończące postępowanie kasacyjne w przedmiotowej sprawie. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia w treści zaskarżonej decyzji przepisów art. 107 K.p.a w powiązaniu z § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istotnie naruszenie takie wystąpiło, lecz nie ma ono większego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji. Z załącznika nr 3 do decyzji "Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej" oraz treści samej analizy autorstwa mgr inż. G. S. wynika, że za podstawę prawną przyjętych parametrów nowej zabudowy należało powołać: § 6 ust. 2 – jako, że odstąpiono od ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1), oraz § 7 ust. 4, jako że odstąpiono od wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1) czy od wyznaczenia tego parametru przy przyjęciu średniej wielkości występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust.3). Pomimo powołania błędnej podstawy prawnej, ustalenie wielkości samych parametrów zostało przeprowadzone prawidłowo. Odstąpienie od podstawowych zasad ustalania szerokości elewacji frontowej oraz wysokości nowej zabudowy zostało bowiem uzasadnione w decyzji jak i w analizie w sposób nie budzący zastrzeżeń. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego złożył A. S.. Skarżący zarzucił jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przyjęcie, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; b) § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez utrzymanie w mocy zapisów dotyczących szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi elewacji. 2) naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 7. K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 78 § 1 K.p.a. i w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. przez niedokonanie ustaleń faktycznych w przedmiocie istniejącego bądź projektowanego uzbrojenia terenu, a w szczególności niewyjaśnienie podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących utraty ważności informacji technicznych wydanych przez [...]S.A. oraz [...] S.A.; b) 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia faktycznego poprzez stwierdzenie, że naruszenie § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy "nie miało większego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji". W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Kolegium Odwoławcze przyznało, że informacja techniczna wydana przez [...] S.A. oraz [...] S.A. uległa przeterminowaniu, jednakże nie stanowi to podstawy o uchylenia decyzji, bowiem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor będzie zobowiązany do przedłożenia aktualnych oświadczeń dyskontów tych mediów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l. instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organy administracji nie naruszyły prawa. Skarga jest zasadna i zawarte w niej argumenty są trafne. Uchylenie wydanych w sprawie decyzji nastąpiło nie tylko w oparciu o zasadne argumenty zawarte w skardze, ale także w związku z ujawnieniem innych jeszcze uchybień, które sąd administracyjny ustalił dokonując z urzędu oceny legalności całości sprawy administracyjnej. Sąd dokonuje bowiem kontroli działania organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w skardze zarzutami. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tej sprawie niektóre warunki objęte ww. przepisem nie zostały dochowane i to jest przyczyną uchylenia obu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, informacja z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. o możliwości przyłączy planowanej inwestycji w zakresie możliwości dostawy wody, datowana na 7 sierpnia 2009 r., straciła ważność z dniem 7 sierpnia 2011 r. Podobnie oświadczenie Spółki Anion S.A. o możliwości dostawy energii elektrycznej z dnia 15 września 2009 r. utraciły ważność z dniem 15 września 2011 r. Decyzja organu I. instancji została wydana w dniu 29 lutego 2012 r. i na datę jej wydania aktualne było jedynie oświadczenie dysponenta sieci gazowej o możliwości dostawy gazu. Tym samym rację ma skarżący zarzucając, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został spełniony. Jak wynika przy tym z akt sprawy, to w związku z długotrwałym prowadzeniem postępowania przez organ I. instancji, wygasła ważność oświadczeń dysponentów mediów (energii elektrycznej i wody), a tym samym organ I. instancji winien, na zasadzie art. 8 K.p.a. zawiadomić inwestora o konieczności przedłożenia oświadczeń od tych dysponentów. W ten bowiem sposób respektowana byłaby w tej sprawie zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Natomiast organ odwoławczy mimo, że taki zarzut został zawarty w odwołaniu, całkowicie pominął go w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonało oceny zaskarżonej decyzji organu I. instancji w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, jakoby brak takich oświadczeń nie miał znaczenia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy – nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie. Nie jest to jedyne uchybienie. Na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zostało wydane w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie przez Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Analiza (zwana również jako analiza urbanistyczno-architektoniczna) musi być sporządzona na podstawie oceny istniejącego zagospodarowania danego terenu. Taka analiza została sporządzona i na jej podstawie organ I. instancji, a w ślad za nim także organ II. instancji ustali parametry zamierzenia inwestycyjnego. W obszarze analizowanym, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z analizy w tej sprawie odstąpiono od ustalania linii zabudowy, ponieważ działka inwestora, na którym ma być zlokalizowany budynek, znajduje się w kolejnej linii zabudowy liczonej od ul. P. (drogi publicznej), a budynki istniejące w takiej kolejnej linii zabudowy nie pozwalają na jej wykreślenie. Sąd tego stanowiska nie podziela. Przepisy rozporządzenia wskazują bowiem, że w przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposób określić linii zabudowy – dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Sądowi znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zanegował w pewnych przypadkach konieczność ustalania linii zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11, opub. w LEX nr 1251754; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11, opub. w LEX nr 1291855), ale przede wszystkim wyroki te dotyczyły rozproszonej zabudowy, a w tej sprawie ustalanie warunków zabudowy nie dotyczyło rozproszonej zabudowy, tylko zabudowy w kolejnej linii zabudowy. Ponadto w ocenie składu Sądu rozpoznającego tą sprawę wykładnia § 4 rozporządzenia, zgodnie z którą w pewnych okolicznościach bezwzględnie należy wyznaczać linię zabudowy (i to jest zasada), a tylko wyjątkowo takiej linii się nie wyznacza – narusza konstytucyjną zasadę równości w prawie. Nie można bowiem jednego inwestora ograniczać linią zabudowy tylko dlatego, że sąsiednia zabudowa pozwala na wyznaczenie np. przedłużonej linii zabudowy, natomiast innego inwestora, który zamierza otrzymać warunki zabudowy w obszarze o małej intensywności zabudowy, już takie ograniczenia nie obowiązywałyby. Taka wykładnia naruszałaby zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ skoro obowiązujące prawo nie wskazuje na możliwość uprzywilejowania niektórych inwestorów w związku z brakiem obowiązku ustalania wobec ich zamierzeń linii zabudowy, to nie można wyinterpretować istnienia takiego rozróżnienia. W ocenie Sądu skoro w tej sprawie nie było możliwości wyznaczania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, to należało ją ustalić na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Błędnie ustalono współczynnik zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, albo na zasadzie wyjątku jako inny wskaźnik niż średnia wielkość powierzchni zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione w analizie cechami i funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji organu I. instancji wskaźnik ten został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (tzn. innego niż na podstawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego), jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak bowiem wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu I. instancji, średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosił ok. 17,7 %. Organ I. instancji przyjął, że skoro inwestor we wniosku podał przewidywaną powierzchnię zabudowy na ok. 14,5 % i ta wielkość mieści się w przedziale istniejących współczynników zabudowy, to należy ustalić go w przedziale od 10 % do 14,5 %. Udział zaś powierzchni biologicznie czynnej wyznaczono na 50 %. W ocenie Sądu wyznaczenie współczynnika powierzchni zabudowy nie zostało uzasadnione. Nie wiadomo skąd przyjęto granicę dolną 10 %, skoro dla tego terenu najniższa granica współczynnika zabudowy to 4 %. Nie wiadomo także, dlaczego w ogóle przyjmowano dolną granicę zabudowy na 10 %, a nie np. na 12 % lub 14 %. Przede wszystkim nie wiadomo, dlaczego nie ustalono współczynnika zabudowy na 17,7 %, skoro była to średnia wielkość tego współczynnika. Okoliczność, że inwestor podał jako maksymalną powierzchnię zabudowy na 170 m2 nie oznaczało, że na tej podstawie obliczony współczynnik jest wiążący dla organu. Organ administracji ustala bowiem współczynnik zabudowy na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, a nie jedynie taki jaki wskazał wnioskodawca i oby mieścił się on w jakimkolwiek przedziale współczynników powierzchni zabudowy na obszarze analizy. Nie można przecież wykluczyć, że inwestor ma prawo zmiany np. stanowiska co do powierzchni zabudowy na podstawie otrzymanych warunków zabudowy tak co do możliwości zwiększenia zabudowy, jak i jej zmniejszenia. Inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie sporządza analizy urbanistyczno-architektonicznej i może nie wiedzieć, jakie współczynniki zabudowy będą ustalane dla jego zamierzenia. Oczywiście dopuszczalnym było ustalenie tego współczynnika w granicach od ... do ..., oby tylko te granice nie przekraczały dopuszczalnych wielkości wynikających z analizy danego obszaru. Kolejnym wskaźnikiem ustalanych w decyzji wydawanej w tej sprawie była szerokość elewacji frontowej. Szerokość elewacji wyznacza się albo jako średnią szerokość elewacji frontowych z obszaru analizy z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), albo na zasadzie wyjątku jako inną szerokość, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W tej sprawie szerokość tą ustalono na podstawie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia podając, że jest to szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od 9 metrów do 13 metrów, z dopuszczeniem do 18 metrów pod warunkiem czytelnego rozczłonkowania bryły budynku. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, średnia szerokość elewacji frontowej obszaru analizy w tej sprawie wynosi 11 metrów i tylko szerokość elewacji na dwóch działkach przekracza 18 metrów (na działkach nr [...] i [...] wynosi ok. 21 metrów). Jedynym uzasadnieniem dopuszczenia w istocie szerokości elewacji frontowej od 9 metrów do 18 metrów jest to, że w obszarze analizy znajdują się działki o takiej szerokości istniejących budynków, a ponadto szerokość 18 metrów wynika z wniosku. Rację ma w tym zakresie skarżący wskazując, że jest to pomieszanie dwóch różnych podstaw prawnych do ustalania szerokości elewacji frontowej, nie można bowiem jej ustalać jako średnią szerokość elewacji i jednocześnie szerokość nie spełniająca wymogu szerokości średniej. Należy także podkreślić na okoliczność, że jeżeli wnioskodawca proponuje określone parametry inwestycji to wcale nie oznacza, że takie parametry muszą być mu konieczne ustalone. To nie proponowane parametry zawarte we wniosku, ale analiza istniejącego zagospodarowania terenu jest podstawą do wyznaczenia średniej szerokości elewacji frontowej. Wolno organowi wyznaczyć inną szerokość niż średnią wynikającą z istniejącej zabudowy (z tolerancją 20 %), ale musi to być uzasadnione w treści analizy, a nie uzasadniane treścią wniosku. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. W tej sprawie określenie wysokości oparto na wyznaczeniu okapu – do 3,5 metra i kalenicy – do 7 metrów z możliwością pomniejszenia tych gabarytów o 10 %. Tym samym te współczynniki wynoszą: okap – od 3,15 metra do 3,5 metra i kalenica – od 6,3 metra do 7 metrów. Także i w tym przypadku wyznaczono te wielkości na podstawie dwóch wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych: § 7 ust. 1 rozporządzenia nakłada obowiązek ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Problem polega na tym, że w analizie dla większości działek zabudowanych ustalono jedynie wysokość okapu, a tylko dla jednej działki (nr [...] – znajdującej się po przeciwległej stronie ul. P.) ustalono wysokość kalenicy. Mimo, że minimalna wysokość okapu wynosi 3 metry na tym terenie, a na wielu działkach zabudowanych okapy mają znacznie wyższe wysokości (np. okap na działce nr [...] ma wysokość 7 metrów), to wyznaczono wysokość okapu nie jako średnią wysokość, tylko minimalną. Sposób ustalenia wysokości kalenicy nie pozwala na jej ocenę, ponieważ w analizie nie ma żadnych informacji o trybie jej ustalania (poza podaniem wysokości kalenicy jednej działki). Ani z analizy nie wynika, czym kierowano się ustalając takie wysokości, ani nie ma tego w decyzji organu I. instancji. Można tylko domyślać się, że są to wielkości zawarte we wniosku inwestora, a skoro tak to organ ustalał takie wielkości, jakie podał inwestor. Nie są to jednak jedynie uchybienia. Jak wynika z akt sprawy w trakcie postępowania administracyjnego lub przed jego wszczęciem, niektóre strony zmarły. I tak jeden ze współwłaścicieli działki nr [...] W. G. zmarł w 2004 r., a mimo to doręczano mu decyzje jak osobie żyjącej. Jedna ze współwłaścicieli działki nr [...] G. K. zmarła w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji, w której prowadzone jest postępowanie z udziałem osoby zmarłej, a nie jej następców prawnych, ma miejsce sytuacja pozbawienia udziału w postępowaniu właśnie tychże następców prawnych. Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji naruszyły prawo w zakresie sposobu określenia ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustala się sposób zapisywania w zakresie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w następujący sposób: zapisuje się w szczególności poprzez określenie (...) wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zaskarżona decyzja i utrzymana w mocy decyzja organu I. instancji określiły wymaganą ilość miejsc postojowych jako zobowiązanie inwestora do zapewnienia miejsc postojowych w ilości dostosowanej do programu zabudowy. Organ I. instancji winien sam określić ilość wymaganych miejsc parkingowych mając na uwadze rodzaj planowanej działalności, ale ta ilość powinna być odpowiednia w związku z funkcją planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 wyraźnie stwierdził, że o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy, co ma wynikać z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać. Sąd w tej sprawie pogląd ten aprobuje. Organy w tej sprawie naruszy także art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem (stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji ustalającej warunki zabudowy), decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wprawdzie Prezydent Miasta jest zarządcą dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich na terenie Gminy Miasto, a jego funkcje w tym zakresie wykonuje zarząd dróg, to nie oznaczało pominięcia uzgadniania decyzji ustalającej warunki zabudowy. To uzgodnienie w tym przypadku nie przybierało postaci postanowienia, ale nie można było go pominąć. Jak wynika zaś z akt sprawy, tylko wniosek inwestora podlegał zaopiniowania przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, natomiast projekt decyzji już nie. Skoro ustawodawca nakazuje, aby decyzję w sprawie ustalania warunków zabudowy wydawać po uzgodnieniu, to takie uzgodnienie musi obejmować projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że także zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. są zasadne. Organy administracji nie dokonały należytej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie przeprowadziły w należyty sposób postępowania administracyjnego. Stanowisko zaś Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby analiza sporządzona w tej sprawie była przejrzysta, szczegółowa i rzetelna nie wytrzymują konfrontacji z zawartym uzasadnieniem wydanej w sprawie wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w tej sprawie decyzja jest przedwczesna, ponieważ organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie naruszając przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., a także przepisy prawa materialnego - art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Nie uwzględniono również zmian podmiotowych stron w toku postępowania administracyjnego. Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I. instancji. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I. instancji winien ustalić prawidłowy krąg stron, zwrócić się do inwestora o uzupełnienie wniosku o oświadczenia dostawców mediów, zweryfikować rzetelność sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu tego wyroku i sporządzić projekt decyzji, który winien być uzgodniony stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a sprawę załatwić w drodze aktu administracyjnego. O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kwoty uiszczonego wpisu.