V SA/Wa 872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia ... lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Z. z siedzibą w K. jest rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia ... lutego 2013 r. Rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym: W odpowiedzi na ogłoszenie z dnia ... kwietnia 2012 r. dotyczące konkursu na dofinansowanie projektów w ramach Działania 1.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka - " Wsparcie projektów celowych" Z. Sp. z o.o. dnia ... maja 2012 r. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "..." w Instytucji Pośredniczącej (IP) - Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR). Wniosek przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej. Pismem z dnia ... października 2012 r. wnioskodawca został poinformowany przez NCBiR, że wniosek został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w wyniku oceny merytorycznej Projekt nie spełnił kryteriów merytorycznych dostępu: Kryterium nr 9 "Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu" oraz Kryterium nr 10 "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Projekt uzyskał ... pkt. Ponadto wnioskodawcę poinformowano, że uzasadnienie oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej. Pismem z dnia ... listopada 2012 r. strona wniosła protest na powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o weryfikację poprawności i ponowne wykonanie oceny merytorycznej Wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu nr: 6,7,8,9,10 i 12. Są to kryteria, w których chociaż jeden z dokonujących oceny Wniosku ekspertów ocenił Wniosek negatywnie. Zaskarżyła również kryteria merytoryczne punktowe numer: 1, 3,4,i 7. Pismem z dnia ... lutego 2013 r. NCBiR poinformowało wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony. Jak wynika z uzasadnienia pisma, protest w odniesieniu do kryterium merytorycznego dostępu nr 9 został uwzględniony. Z kryteriów merytorycznych dostępu, po rozpatrzeniu odwołania za niespełnione uznawano tylko kryterium nr 10. Uzasadniając odmowę uznania tego kryterium za spełnione Instytucja Pośrednicząca wskazała, że Zespół ds. Protestów podtrzymał opinię eksperta oceniającego wniosek w trybie procedury odwoławczej. IP wyjaśniła, że koszty projektu przeznaczone na wynagrodzenia uznano za zasadne. Wskazała, że "Większą trudność sprawia ustosunkowanie się do racjonalności przedstawionych w punkcie C.1.4 b Biznes Planu zakupów aparaturowych "Wydatek 2 [..]" – "Wydatek4 [..]".Wnioskodawca w trzech pozycjach kosztów zawiera "Zakupy zestawów testowych [..]" z których żaden nie jest dostępny na rynku, nie można w sposób bezpośredni zweryfikować wysokości kosztu jednostkowego. Każdy z zestawów składa się ze znacznej liczby( 3 do 8) pozycji różniących się między sobą pod względem istoty ( urządzenia licencje programistyczne, usługi). Szacowany koszt poszczególnych pozycji powinien być wyszczególniony w Biznes Planie w celu umożliwienia właściwej analizy wydatków. Przedstawienie większości zakupów aparaturowych jako pojemnych znaczeniowo bytów w postaci "zestawów testowych" uniemożliwia rzetelną weryfikację ich kosztów. W wyniku ponownej oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych projekt uzyskał ... punktów. Z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów merytorycznych dostępu projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie protestu do ponownego rozpatrzenia przez NCBiR. Skarżąca zarzuciła: 1/ Naruszenie procedury odwoławczej przewidzianej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG), mającej na celu rozstrzygnięcie zarzutów Wnioskodawcy, wnoszonych w formie protestu, dotyczących wyników oceny merytorycznej Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu nr ... . 2/ Nieuczynienie zadość żądaniom Wnioskodawcy przedstawionym w proteście, dotyczącym weryfikacji poprawności oraz ponownego wykonania oceny merytorycznej Wniosku o dofinansowanie nr ... w wyszczególnionych kryteriach. Precyzując zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z §9 ust.10 pkt 3 Załącznika 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów POIG (SzOP) NCBiR zobowiązane było dokonać ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, a zasady dokonywania oceny merytorycznej zostały szczegółowo opisane w §7 Regulaminu przeprowadzania Konkursu, który stanowi, że ocena merytoryczna dokonywana jest niezależnie przez trzech ekspertów zewnętrznych, a więc błędem było powoływanie się Zespołu do spraw Protestów na opinię tylko jednego eksperta. Powołując się ma Załącznik 4.3 do SzOP zarzuciła, że w odniesieniu do konkursów ogłaszanych od dnia 1 stycznia 2012 r. protesty od wyników oceny merytorycznej są rozpatrywane przez ekspertów zewnętrznych, za niezrozumiałe skarżąca uznała powołanie w tej sytuacji zespołu do spraw protestów. Zarzuciła ponadto, że składanie protestu do tej samej instytucji, która zadecydowała o umieszczeniu projektu na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania jest złamaniem podstawowej zasady, na której oparty jest system prawny - Nemo iudex in causa sua - nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Uzasadniając zarzut nr 2 w zakresie dotyczącym oceny kryterium nr 10 skarżąca podniosła, że oceniający odniósł się wyłącznie do aspektu oceny racjonalności wydatków pomijając ich uzasadnienie i adekwatność do zakresu i celów projektu. Ponadto zarzuciła, że rozpoznając protest nie ustosunkowano się do podniesionych w nim zarzutów, odniesiono się natomiast do spraw niekwestionowanych przez wnioskodawcę, np. kosztów wynagrodzeń. Wyjaśniła, że w proteście podniosła między innymi, że oceniający 2 nie zapoznał się dokładnie z wnioskiem i nie zauważył, że do realizacji projektu Wnioskodawca przewiduje zatrudnienie 12 osób, nie zauważył również szczegółowych opisów oprogramowania i sprzętu, które wnioskodawca planuje zakupić, ocena jest więc nierzetelna i nie uwzględnia podstawowych informacji zawartych we wniosku. Oceniającemu 3 zarzuciła, iż nie zapoznał się dokładnie z wnioskiem i celem planowanych badań oraz wprost wykazuje niezrozumienie badań jakie zamierza wykonać wnioskodawca w ramach prac badawczych realizowanych w ramach projektu. Wskazała, że ocena dokonana przez oceniającego 3, który stwierdził miedzy innymi, że "Urządzenia systemu dostępne na rynku nie mogą być elementem badań o charakterze naukowym, gdyż ich własności są znane z katalogów i innych materiałów dostarczanych przez producentów", sugeruje, że ten oceniający uznał, iż przedmiotem badań są właściwości elementów składowych systemu wentylacji i klimatyzacji, natomiast, co zostało przedstawione w Biznes Planie, prace badawcze mają polegać na opracowaniu modeli matematycznych, w postaci opisu analitycznego oraz algorytmów dla procesów występujących w układach. Odnosząc się do zawartej w piśmie stanowiącym rozstrzygnięcie zarzutów opinii, że "przedstawienie wydatków [...] jako pojemnych znaczeniowo bytów w postaci "zestawów testowych[..]" uniemożliwia rzetelną weryfikację ich kosztów" stwierdziła, że w Biznes Planie przedstawiono szczegółowo zestawienia poszczególnych wydatków (zestawów testowych) w formie wykazu elementów kluczowych, które na dany zestaw się składają, w takim celu aby poszczególne wydatki stanowiły kompletny i zdatny do użytku środek trwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w §2, natomiast §3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r. stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżąca złożyła skargę do Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła doń wymaganą dokumentację oraz uiściła wymagany wpis sądowy. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Z tego też względu, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Zasady dokonywania oceny projektów oraz procedury odwoławcze zostały uregulowane, dla ocenianego projektu, w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 1, Działanie 1.4 z dnia 2 kwietnia 2012r., dalej jako "Regulamin" oraz w załączniku nr 4.4 " Procedura odwoławcza w ramach PO IG" dalej jako "Procedura odwoławcza" i w załączniku 3.4 "Opis systemu wdrażania działań" do Szczegółowego Opisy Priorytetów PO IG 2007-2013. Rozpoznając sprawę zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Sąd stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Procedury odwoławczej. Stosownie do art.30 a ust.3 u.z.p.p.r. właściwa instytucja (w rozpoznanej sprawie jest to Instytucja Pośrednicząca – NCBiR)) pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. W przypadku jeżeli jest to ocena negatywna winna ona zawierać uzasadnienie wyników oceny projektu (art.30b ust.1 u.z.p.p.r.). Pismo NCBiR z dnia... października 2012 r. informujące Spółkę o tym, że jej projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania nie zawiera żadnego uzasadnienia, odsyłając w tej kwestii do załączonych do pisma kart oceny merytorycznej, co stanowi, że informacja została sporządzona z naruszeniem przepisu art.30b ust.1 u.z.p.p.r. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia jest szczególnie rażący w sytuacji, gdy każdy z ekspertów, uzasadniając opinię, wypowiedział się zdecydowanie odmiennie niż postali, co miało miejsce w rozpoznanej sprawie. W załączonych kartach oceny merytorycznej kwestionowane kryteria merytoryczne dostępu zostały uznane za niespełnione przez 2 ekspertów, zaś jeden z nich stwierdził, że projekt je spełnia. Ponadto, w piśmie NCBiR prócz wskazania, że projekt nie spełnia dwóch kryterium znalazło się dodatkowe stwierdzenie, że projekt uzyskał ... pkt.. Przepis art.30b ust.2 u.z.p.p.r. stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Z treści tego przepisu wynika nie tylko obowiązek wprowadzenia procedury, w której przewidziana będzie możliwość wniesienia odwołania od dokonanej oceny projektu, ale również prawo wnioskodawcy do co najmniej dwukrotnej oceny jego projektu, przy czym przez ocenę projektu należy rozumieć ocenę rzetelną dokonaną przez osoby uprawnione i kompetentne, odnoszącą się do całego ocenianego materiału, zgodnie z kryteriami ocen ustalonymi w systemie realizacji programu. Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka została pozbawiona tego prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, iż sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzonej przez właściwą instytucję w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do oceny prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję. Oznacza to, że Sąd nie dokonuje kontroli pracy ekspertów i ich ocen, lecz kontroluje czynności podejmowane przez właściwą instytucję. W rozpoznanej sprawie nie dokonując kontroli merytorycznej ocen dokonanych przez ekspertów, a kontrolując opinie ekspertów jedynie od strony formalnej, nie sposób nie zauważyć, że każda z ocen jest diametralnie inna. Jeden ekspert, który ocenił, że projekt spełnia kryterium merytoryczne dostępu nr 10 o nazwie "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" napisał, że wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu są uzasadnione, potrzebne, bezpośrednio związane z realizacją działań uznanych za kwalifikowane, każda pozycja zawarta w Harmonogramie rzeczowo-finansowym jest odpowiednio opisana i uzasadniona w odpowiednim punkcie Biznes Planu. Drugi z ekspertów zakwestionował między innymi przeznaczenie dużych kwot na zakup dwóch z trzech ujętych w projekcie "zestawów testowych" i uznał, że kryterium nr 10 nie zostało spełnione, trzeci z ekspertów, który negatywnie ocenił projekt w zakresie kryterium merytorycznego dostępu nr 10 oceniając zaplanowane w projekcie wydatki odniósł się tylko do planowanego zakupu komputerów oraz wyposażenia ich w odpowiednie oprogramowanie opisanego w Biznes Planie jako Wydatek 1, całkowicie pominął natomiast ocenę planowanego zakupu "zestawów testowych" opisanych w Biznes Planie jako Wydatki 2, 3, i 4, nie dokonując tym samym oceny całego wniosku pod kątem spełnienia tego kryterium. Wobec nie dokonania przez jednego z ekspertów oceny projektu pod kątem spełnienia ww. kryterium nr 10 w odniesieniu do znaczącej części zaplanowanych wydatków, uznać należało, że w istocie projekt nie został oceniony w sposób przewidziany w Regulaminie czyli przez trzech ekspertów. Stanowi to podstawę do uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ponieważ naruszenie prawa miało miejsce już podczas pierwotnej oceny projektu, NCBiR dokonując ponownej oceny projektu nie ograniczy się do etapu rozpoznania protestu, ale przeprowadzi od początku procedurę oceny projektu w zakresie kryteriów objętych protestem (§9 ust.10 pkt3 Procedury odwoławczej). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż wobec zasady, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, NCBiR nie mogło rozpoznać protestu od własnej oceny projektu Sąd wyjaśnia, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Nie jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wprowadzenie systemu, w którym protest od oceny dokonanej przez Instytucję Pośredniczącą jest rozpatrywany przez Instytucję Pośredniczącą (§4 ust.2 Procedury odwoławczej). Jak wynika z uzasadnienia pisma NCBiR z dnia ... lutego 2013 r. informującego o nieuwzględnieniu protestu, protest został rozpatrzony przez Instytucję Pośredniczącą, która wydała rozstrzygnięcie w oparciu o opinię Zespołu do spraw rozpatrywania protestów. Powołanie tego zespołu, jak też korzystanie z opinii ekspertów znajduje uzasadnienie w §14 Procedury odwoławczej. Odnosząc się do zapisu sformułowanego w Załączniku nr 3 zatytułowanym "Opis systemu wdrażania działań", iż w odniesieniu do konkursów ogłaszanych po 1 stycznia 2012 r. protesty od wyników oceny formalnej rozpatrują pracownicy NCBiR, natomiast protesty od wyników oceny merytorycznej rozpatrywane są przez ekspertów zewnętrznych, Sąd stwierdza, że zapis ten winien być interpretowany w ten sposób, że ocena zarzutów i kryteriów, których zarzuty dotyczą, dokonywana jest odpowiednio przez pracowników NCBiR lub ekspertów zewnętrznych i tak dokonana ocena stanowi podstawę do rozpatrzenia protestu przez odpowiednią instytucję, zgodnie z Procedurą odwoławczą, czyli w rozpoznanej sprawie przez Instytucję Pośredniczącą. Uzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut nieodniesienia się przez Instytucję Pośredniczącą do wszystkich podniesionych w proteście zarzutów, w szczególności do zarzutów dotyczących braku zrozumienia przedmiotu i celu planowanych badań, co stanowi naruszenie §9ust.10 pkt4 Procedury odwoławczej. Rozpatrując ponownie sprawę NCBiR winno zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu dokonać oceny merytorycznej projektu w wyżej wskazanym zakresie, następnie przeprowadzić analizę oceny merytorycznej wniosku dokonanej przez ekspertów na kartach oceny merytorycznej, z zachowaniem wszystkich wymogów, w szczególności wynikających z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., a następnie ocenę tę przedstawić wnioskującej stronie wraz z należytym uzasadnieniem i pouczeniem o przysługującym środku odwoławczym. Z przedstawionych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. – orzekł jak w sentencji wyroku.