I SA/Wa 799/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ustalającą wysokość odszkodowania i ustala wysokość odszkodowania; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w części opisanej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [..], na podstawie art. 18 ust.1 w zw. z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej specustawą), art. 11 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), w punkcie 1 ustalił odszkodowanie o łącznej wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...], za nieruchomości oznaczone jako działki nr : [...], położone w obrębie [...], jednostka ewidencyjna m. [...], które przeszły z mocy prawa na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; w punkcie 2 do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązał Zarząd Województwa [..]. Wskazał, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w dziale II tej księgi wieczystej nr [...] wpisany był jako właściciel przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa, a w dziale III wpisany był [...]. Powołując treść art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 u.g.n. podał, że zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. wartość rynkowa nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina m. [...], oznaczonych jako działki nr: [...]o łącznej powierzchni [...] ha, bez drzewostanu wynosi [...] zł (słownie złotych: [...]). Wojewoda wskazał, że z operatów szacunkowych wynika, że na wszystkich w/w działkach znajdują się składniki roślinne. Na podstawie art. 20b ust. 1 i 2 specustawy, Lasy Państwowe zarządzające nieruchomościami, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy, otrzymują, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) nieodpłatnie, drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, znajdujących się na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach ( Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), Nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Odszkodowanie za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego ustalone jest w drodze administracyjnej. Przepis art. 11 u.g.n. stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarki nieruchomościami jest starosta. Z tego względu organ stwierdził, że określona w punkcie 1 decyzji wartość odszkodowania za w/w działki wynosi [,..] zł (słownie złotych:[...]) i przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Starostę Powiatu [...]. Do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie obowiązany jest zaś Zarząd Województwa [...]. W dniu 11 maja 2011 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne [...] wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [..] maja 2011 r. w części, w jakiej decyzja nie wskazuje w sentencji jako reprezentanta Skarbu Państwa uprawnionego do odszkodowania statio fisci - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W ocenie odwołującego się organ nie wyjaśnił dlaczego wskazał Starostę, jako podmiot uprawniony do odszkodowania. Odwołujący się podniósł, że wysokość odszkodowania określona w punkcie 1 decyzji przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a nie przez Starostę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [..] maja 2011 r. w całości i orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł ([...]) na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi obwodowej miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]; 2) zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ powołał na wstępie przepis art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Następnie wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...], nieruchomości położonej w [..], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Operaty te zostały zaktualizowane w dniu [...] lipca 2012 r. Biegły ustalił, iż wyceniana nieruchomość stanowi las i drogę leśną. W jej sąsiedztwie znajdują się tereny leśne. Działki posiadają dostęp do drogi. Przez działki nie przebiegają żadne sieci uzbrojenia terenu. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość pojedynczych drzew obliczono w oparciu o wartość drewna na pniu przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęło 3 transakcje położone na peryferiach miasta stanowiące tereny rolne, bardzo słabo zurbanizowane. Analiza tych nieruchomości wykazała, iż spełniają one wystarczające kryteria podobieństwa. Ostatecznie wartość nieruchomości biegły obliczył na kwotę [..] zł. w tym wartość działki nr [...] została obliczona na kwotę [...] zł. działki nr [...] na kwotę [...] zł, działki nr [..] na kwotę [...] zł, działki nr [...] na kwotę [...] zł oraz działki nr [...] na kwotę [...] zł. Minister, powołując przepisy prawa, stwierdził, że operaty szacunkowe w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone prawidłowo i mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do kwestii przyznania przez organ I instancji odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [..], Minister stwierdził, że rozstrzygniecie organu I instancji w tym zakresie nie jest prawidłowe i zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 199lr. o lasach (D.U.z. z 2011r. Nr. 12. poz. 59 ze zm.) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Stosownie do art. 4 ust. 3 tej ustawy w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Organ stwierdził, że zakres zarządzania lasami obejmuje i czynności faktyczne, i czynności prawne. Jednak w przypadku zarządzania lasami trzeba uwzględniać specyfikę tego zarządzania. Bez wątpienia w zakres zarządzania wchodzą czynności faktyczne i prawne, tak jak w przypadku zarządzania nieruchomościami. Zarządzanie lasami obejmuje czynności wymienione w ustawie (np. zbywanie i nabywanie nieruchomości). Ponadto zarządzanie to obejmuje to obejmuje prowadzenie gospodarki leśnej, gospodarowanie gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz ustalanie jego wartości. Skoro nieruchomość znajduje się zgodnie z ustawą o lasach w zarządzie Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...], to w zakres uprawnień i obowiązków zarządcy w rozumieniu tej ustawy wchodzą wszelkie czynności zarówno faktyczne jak i prawne. Tym samym podmiot ten staje się beneficjentem wszelkich skutków, które może wywodzić z tych praw. Skoro zatem ustawa o lasach przyznaje Lasom Państwowym prawo nabywania i zbywania nieruchomości, tym bardziej podmiot ten jest uprawniony w imieniu Skarbu Państwa do przyjęcia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową. W tej sytuacji nie będzie nim Starosta Powiatu [...]. Jednocześnie, w ostatniej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, że organ I instancji błędnie pominął przy ustaleniu odszkodowania wartość drzewostanu posadowionego na wycenianym gruncie. Zdaniem organu brak było podstaw do pomniejszenia odszkodowania z uwagi na fakt, że drewno pozyskane z wycinki drzew posadowionych na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieodpłatnie otrzymują Lasy Państwowe (art. 20b ust. 1 specustawy). Minister wskazał, że przepis art. 20b ust. 1 specustawy, nie stanowi lex specialis wobec art. 18 specustawy. Regulacja art. 20b specustawy nie odnosi sie do przedmiotu ustalenia odszkodowania oraz jego wysokości. Przepis ten reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy. Nakłada on na Lasy Państwowe obowiązek wycinki drzew z terenu przeznaczonego pod drogę publiczną. Rekompensatę tego obowiązku stanowi zaś drewno uzyskane z wycinki. Z tego względu, w ocenie Ministra należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o ustaleniu odszkodowana za ww. nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] w pełnej wysokości obejmującej wartość gruntu z jego częściami składowymi. Decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Zarząd Województwa [...]. Zaskarżonej w tej części decyzji Zarząd Województwa [...] zarzucił naruszenie przepisu art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że interpretacja art. 20b specustawy w decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2013 r. mówiąca, że przepis ten reguluje zasady przygotowania do realizacji inwestycji drogowej terenów stanowiących uprzednio lasy, jest częściowa, ponieważ pomija karczowanie pniaków, które jest niezbędne do przygotowania terenu pod inwestycję. Koszty karczowania pniaków ponosi [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. działający w imieniu Zarządu Województwa [...] jako inwestor. Zdaniem skarżącego, organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie za grunt oraz inne składniki budowlane stanowiące część składową przedmiotowej nieruchomości pomijając wartość drzewostanu, który niewątpliwie stanowi część składową nieruchomości, ale zgodnie z art. 20b, ust. 2 staje się nieodpłatnie własnością Lasów Państwowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. w zaskarżonej do Sądu części wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 16 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wobec czego zaszła podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Minister uchylił decyzję organu I instancji ustalającą wysokość odszkodowania i orzekł o ustaleniu odszkodowania w nowej wysokości. Jedną z fundamentalnych zasad procedury administracyjnej jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, ustanowiona w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W doktrynie wskazuje się, że zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, a przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości (B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 89). Warunkiem rozpatrzenia sprawy w II instancji jest wniesienie odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Decyzja organu I instancji ustalała wysokość odszkodowania za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Województwa [...] oraz wskazywała podmiot uprawniony do odszkodowania za te nieruchomości. W sprawie jest bezsporne, wynika to również z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] wniosło odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części, w jakiej decyzja ta nie wskazywała, jako uprawnionego do odszkodowania statio fisci Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Odwołujący się podkreślił, że wysokość odszkodowania określona w punkcie 1 decyzji przysługuje Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a nie przez Starostę, jak wskazał Wojewoda. W świetle tak jednoznacznie sformułowanego odwołania nie może budzić wątpliwości, że odwołujący się nie kwestionował decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania. Z tego względu, w ocenie Sądu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), stała się ostateczna. Uchylenie przez Ministra decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w całości oznacza, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyszedł poza zakres odwołania i z urzędu przeprowadził we wskazanym wyżej zakresie postępowanie odwoławcze orzekając co do istoty sprawy, do czego nie miał podstaw. Działaniem takim organ II instancji rażąco naruszył przepis art. 16 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na to, że decyzja Wojewody [...] w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania korzystała z ochrony trwałości, brak było podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie, przez organ wyższego stopnia, postępowania administracyjnego w drugiej instancji. Nieuprawnione było tym samym uchylenie przez Ministra zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Wojewoda [...] ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomości w wysokości [...] zł i brak było podstaw do ustalenia przez Ministra tego odszkodowania w nowej wysokości ([...] zł), a zatem do zastosowania w tym zakresie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, nie ulega żadnej wątpliwości, a to na gruncie zarówno przepisów specustawy, w tym jej przepisu art. 12 ust. 4a i ust. 5, który znajdował w sprawie zastosowanie, jak i na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w tym m.in. z uwagi na treść art. 128 tej ustawy, że ustalenie wysokości odszkodowania stanowi samodzielne rozstrzygnięcie, a decyzja ustalająca wysokość odszkodowania może funkcjonować w obrocie prawnym jako samodzielny akt administracyjny wywołujący skutek prawny. Niezaskarżenie więc w administracyjnym toku instancji decyzji w tej części spowodowało, że uzyskała ona walor ostateczności. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając zatem decyzję organu I instancji w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania i ustalając odszkodowanie w nowej wysokości, nie mając w tym zakresie odwołania, rażąco naruszył powołane już wyżej przepisy. Wobec stwierdzenia wydania decyzji organu II instancji w zaskarżonej do Sądu części z rażącym naruszeniem prawa, wykładnia przepisów prawa powołanych w skardze nie była przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.