I SA/Bk 217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...].02.2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1. W dniu 28 czerwca 2009 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącego przeprowadzono kontrolę, przedmiotem której było ustalenie, czy deklarowane do płatności powierzchnie działek spełniają definicję trwałego użytku zielonego. Kontrola ta stała się podstawą do wezwania Skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie deklarowanej powierzchni użytków rolnych na działkach oraz łącznej powierzchni działek o nr [...](F), [...] (AN), [...] (AB), [...] AF, AG). W odpowiedzi Skarżący złożył korektę wniosku, nie zmieniając powierzchni deklarowanej na ww. działkach. Złożył ponadto oświadczenie dotyczące deklaracji powierzchni trwałych użytków zielonych na działkach o nr [...], [...], [...] i [...]. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącemu E. S. płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. 3. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Organ podniósł, że pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) zostały dokonane zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16). Stwierdzone zawyżenie powierzchni o 0,85 % (0,16 ha) spowodowało, że przyznano płatność rolnośrodowiskową jedynie do powierzchni 18,85 ha (19,01 ha grunty orne - 0,16 ha zawyżenie). Natomiast w zakresie pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, podstawą utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. były wyniki weryfikacji upraw występujących w okresie 5 lat przed złożeniem przedmiotowego wniosku, zadeklarowanych działkach ewidencyjnych w wariancie 3.1, wyniki z kontroli na miejscu zamieszczone w raporcie z czynności kontrolnych o wskazanym numerze oraz pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG). Z zadeklarowanej przez Skarżącego w pakiecie. 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone powierzchni 5,67 ha organ wykluczył powierzchnię 1,76 ha, jako nie spełniającą definicji trwałego użytku zielonego w myśl art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto w toku prowadzonego postępowania wykluczono powierzchnię 0,21 ha (0,11 ha - wyniki kontroli na miejscu i 0,10 ha - pomiary PEG), które stanowiło zawyżenie 5,67 % powierzchni stwierdzonej. Tym samym płatność rolnośrodowiskowa została przyznana do powierzchni 3,28 ha. 4. Na decyzję Organu II instancji Skarżący wywiódł skargę do WSA w Białymstoku. Zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności: - art. 80 Kpa, przez dowolną, a zatem sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, oceną dotychczas zebranych dowodów, w tym wniosku rolnika, raportu z czynności kontrolnych z 28 czerwca 2009 r., ortofotomap i oświadczeń; - art. 107 § 1 i § 3 Kpa przez wydanie aktu administracyjnego, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w tym przepisie w związku z nie daniem wiary oświadczeniom skarżącego zawartych we wniosku z 15 maja 2009 r. oraz 31 stycznia 2011 r.; - art. 2 pkt. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L 141/18 z 30.04.2004) - zawierającego definicję trwałego użytku zielonego, poprzez błędną, sprzeczną z treścią tego zapisu wykładnię, a przez to bezpodstawne wykluczenie z pakietu 3.1 działek rolnych D, L, AM, AB, AF, AG; art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051), poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego zmniejszenia płatności w pakiecie 1.1 w sytuacji gdy zmniejszenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczanej na złote polskie; - art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 24 ust. 1 lit. e rozporządzenia, zgodnie z którym tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja nie może przekraczać 1,0 ha w sytuacji gdy niezgodność wyniosła 0,16 ha co niewątpliwie zdaniem Skarżącego mieściło się w granicach tolerancji. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 4 listopada 2011 r. oddalił skargę. 6. Od wyroku WSA w Białymstoku Skarżący wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. uchylił orzeczenie Sądu I instancji. W uzasadnieniu wyroku, NSA w pierwszej kolejności odniósł się do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, uznając stawiany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przywołanego przepisu za nieusprawiedliwiony. NSA nie uznał także za zasadny zarzut naruszenia art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) Za uzasadniony NSA uznał natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez jego niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji NSA uznał także za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w sytuacji, gdy pomiar powierzchni działek deklarowanych do płatności przeprowadzony został z naruszeniem standardu tego pomiaru określonego w art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, to wadliwości te nie pozostawały bez wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. NSA w uzasadnieniu orzeczenia zalecił Sądowi I instancji konieczność przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 7. Na podstawie art. 190 P.p.s.a., będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz mając na uwadze zalecenie zawarte w orzeczeniu kasacyjnym, w tym zwłaszcza dotyczące konieczności przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, Sąd rozpoznający sprawę uznaje decyzje organów obu instancji w zakresie wskazanym przez NSA za naruszające prawo. 8. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego już na etapie odwołania od decyzji Organu I instancji dotyczącego prawidłowości dokonanych pomiarów działek rolnych, które nie uwzględniały powierzchni strefy buforowej należy na wstępie wywodu podnieść, iż w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 regulującego metodę określania powierzchni działki rolnej wynika, że powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. a tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, z zastrzeżeniem, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Z kolei przepis art. 24 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia unijnego regulującego instytucję kontroli krzyżowych stanowi, iż kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, a kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Z akt administracyjnych wynika, że określając powierzchnie działek rolnych organy uwzględniły strefę buforową okalającą obwód działek rolnych na poziomie 1,25 m. Potwierdzeniem tego są informacje zawarte wynikach kontroli działek rolnych (kolumna nr 78), zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z 28 czerwca 2009 r. (k-110 do k-119 akt admin.). Z punktu widzenia przywołanego powyżej art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oznacza to zdaniem Sądu, iż doszło do naruszenia (zakłócenia) przez jej nieuwzględnienie, tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a także maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej, która nie mogła przekraczać wartości bezwzględnej 1,0 ha, zwłaszcza gdy w tym zakresie podkreślić, że w odniesieniu do pakietu 1. stwierdzona w trakcie pomiaru różnica wyniosła 0,16 ha, zaś w odniesieniu do pakietu 3. wyniosła 0,21 ha. 9. Wypada także w tym miejscu zauważyć, że polska wersja językowa wskazywanego art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 różni się od francuskiej i angielskiej wersji językowej. Polska wersja językowa bowiem posługuje się wyrażeniem "1,5 -metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna wskazują na "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazują jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą – są równie autentyczne (por. A. Doczekalska, Interpretacja wielojęzycznego prawa Unii Europejskiej, EPS 2006, Nr 2, s. 15). Sąd rozpoznający sprawę podziela co do zasady pogląd, zgodnie z którym konieczność jednolitej wykładni dyrektyw unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany, lecz przeciwnie, wymaga, aby był on interpretowany i stosowany w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych (zob. wyroki TSUE: z dnia 26 maja 2005r. w sprawie C-498/03 Kingscrest Associates Ltd i Montecello Ltd przeciwko Commissioners of Customs & Excise, Zb.Orz. 2005, s. I-4427, pkt 26; z dnia 10 września 2009 r. w sprawie C-199/08 Erhard Eschig przeciwko UNIQA Sachversicherung AG, Zb.Orz. s. I-8295, pkt 54). Niemniej jednak Sąd pragnie podkreślić, iż argumentacja o rozbieżności treści art. 30 ust. 1 wskazywanego rozporządzenia w poszczególnych wersjach językowych nie była znana Skarżącemu na etapie postępowania ani przed organami administracji publicznej, ani przed Sądem I instancji orzekającym w sprawie po raz pierwszy, ani też przed NSA. Ten argument podniósł Pełnomocnik Organu dopiero na etapie rozprawy przed tut. Sądem. W ocenie Sądu jednak niedopuszczalne jest z uwagi na ochronę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (co dotyczy także obywatela UE i prawa UE), a także przewidywalność interpretacji niebudzących z punktu widzenia językowego wątpliwości norm źródeł prawa, zaskakiwanie Skarżącego odmiennym i jednocześnie niekorzystnym dla niego brzmieniem normy prawa europejskiego w innych wersjach językowych, podczas gdy norma ta jest dostępna w jego rodzimej, polskiej wersji językowej. Nie znajduje uzasadnienia w ocenie Sądu oczekiwanie Organu by Skarżący wykazał się znajomością prawa obowiązującego na terenie RP w innych, niż polska wersjach językowych. Uznać należy, że w takiej sytuacji to na Organie ciąży obowiązek poinformowania Skarżącego w przypadku odmiennej interpretacji danego pojęcia o przyczynie i źródle odmiennej interpretacji na początkowym etapie postępowania tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do państwa, prawa, organów administracji publicznej i ich pracowników. 10. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż decyzje organów obu instancji naruszają prawo, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Organu I instancji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.