II SA/Gl 370/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem złożonym w dniu [...] r., uczestnicy postępowania M. S. i R. S., zwrócili się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku handlowego na działkach ewidencyjnych nr "A" i "B" położonych w C. przy ul.[...]. Rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 [...] r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), organ odwoławczy m.in. zakwestionował sposób i poprawność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podzielił też zarzut odwołujących się co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że jakkolwiek dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego w szerszym zakresie niż minimalny zakres wynikający z przepisów rozporządzenia, to jednak organ winien wprost wskazać motywy takiego rozwiązania. W trakcie ponownego postępowania wnioskodawcy zmienili wniosek w ten sposób, że określili wysokość budynku do 6 m i szerokość elewacji frontowej – do 14 m. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. B., D. G., Z. G., M. P. i A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania, przedstawiciela organu pierwszej instancji i autora projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po przeprowadzeniu tej rozprawy oraz na podstawie zebranego w sprawie materiału organ odwoławczy doszedł do przekonania, że z obecnie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej funkcji terenu. Planowany do realizacji budynek będzie bowiem służył obsłudze istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie mieszkaniowej. Budynek taki jest bezpośrednio związany z zaspokajaniem podstawowych potrzeb ludności. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w ponownie wydanej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniona została kwestia wyznaczonej linii zabudowy, jak również logicznie uzasadniono wyznaczenie obszaru analizowanego w szerszym zakresie niż to wynika z rozporządzenia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1, 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 11 k.p.a. Naruszenia te uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dowolne i bezzasadne przyjęcie, że mieszkańcy ul. [...] akceptują realizację planowanej inwestycji oraz pominięcie analizy wpływu warunków zabudowy określonych w niniejszej sprawie na sposób zagospodarowania terenu określony decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną w sprawie [...]. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji we właściwy sposób zastosował wskazane wyżej przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy w sposób niedostateczny wyjaśniły kwestię wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten wyznaczony został na ok. 100 – 140 m. W szczególności nie wyjaśniono miejscowego rozszerzenia promienia obszaru analizowanego do 140 m. W ocenie skarżącego takie wyznaczenie obszaru analizowanego jest korzystne wyłącznie dla inwestora. Organ odwoławczy nie ustosunkował się przy tym do zarzutu, iż przepisy rozporządzenia nie uprawniają do przyjęcia różnych promieni obszaru analizowanego. Dalej wskazano, że zaskarżona decyzja całkowicie pomija relacje pomiędzy decyzją kontrolowaną a wydaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje dotyczą tego samego terenu. Z projektu zagospodarowania terenu objętego pozwoleniem na budowę wynika, iż teren objęty obecnie kontrolowaną decyzją miał inne przeznaczenie – miał być wykorzystywany jako parkingi dla mieszkańców. Na terenie tym są ponadto usytuowane urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące mieszkańców domów przy ul. [...]. Stanowczo wskazano, że mieszkańcy w toku postępowania nie wyrażali zgody na realizację wnioskowanej inwestycji, a wręcz sprzeciwiali się jej lokalizacji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że brak było podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia tym bardziej, że za wyjątkiem budynku przy ul. H[...] linia zabudowy pozostałych nieruchomości jest jednolita. Konsekwencją nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy jest również i to, że nie został spełniony wymóg ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Do skargi dołączona została lista zawierająca 27 nazwisk i podpisów mieszkańców ul. [...] wyrażających brak zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że treść § 3 rozporządzenia nie stawia przeszkód, aby obszar analizowany został wyznaczony tak jak w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei odnosząc się do relacji zaskarżonej decyzji z projektem zagospodarowania terenu we wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odwołał się do wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 10 maja 2010 r., które to wyjaśnienia przesłane zostały do wiadomości wszystkim stronom postępowania. Z wyjaśnień tych wynika m.in. dlaczego miejsca parkingowe zostały wykonane w innym miejscu oraz, że inwestycja zostanie zrealizowana zgodnie z warunkami określonymi przez [...] Okręgu C. S.A. i Grupę [...] S.A. Oddział w C. Na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego, działając również w imieniu uczestników postępowania: D. G., Z. K., A. B. i M. P., wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w powoływanym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności nie jest trafny zarzut odnoszący się do braku zgody mieszkańców sąsiednich nieruchomości, jak również do sprzeczności planowanej inwestycji z wcześniej zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgoda osób trzecich nie jest też warunkiem wymienionym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ani w żadnym innym przepisie ustawy. Brak jest również takich norm prawa, z których można byłoby wyprowadzić zakaz ustalenia odmiennego zagospodarowania terenu w stosunku do ustalonego wcześniej. Kwestia lokalizacji i funkcjonowania urządzeń infrastruktury w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma znaczenie jedynie w odniesieniu do planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Z akt sprawy wynika, że inwestor w tym zakresie spełniał warunki do ustalenia warunków zabudowy, o czym świadczą uzgodnienia z dostawcami wody i energii elektrycznej. Z kolei ochrona interesów osób trzecich, m.in. poprzez zapewnienie im korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, została wprost sformułowana w pkt 2 lit. e) decyzji organu pierwszej instancji. To samo dotyczy kwestii lokalizacji parkingów. Zaspokojenie w tym względzie potrzeb mieszkańców sąsiednich nieruchomości w inny sposób, aniżeli wynikający z wcześniejszych rozwiązań projektowych powoduje, iż realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ich interesów. Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia, to również i one nie zasługują na uwzględnienie. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W świetle tego unormowania należy przyjąć, że ustalony obszar analizowany nie jest z nim sprzeczny. Powołany przepis nie precyzuje, jaki kształt mają przybrać granice obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta jest różnie postrzegana. W niniejszej sprawie dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji istotne pozostaje to, że wyznaczony w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji obszar analizowany jest zgodny z powołanym przepisem rozporządzenia. Zgodzić się przyjdzie z tymi twierdzeniami, w myśl których wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach szerszych, aniżeli minimalne wymaga uzasadnienia przez organ. Takie uzasadnienie znajduje się w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut, że rozszerzenie obszaru analizowanego jest korzystne jedynie dla inwestorów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem przyjdzie, że rozszerzając obszar analizowany doprowadzono do objęcia nim terenu, na którym znajduje się zabudowa z budynkiem usługowym. Tymczasem pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela bowiem ten pogląd organu, w myśl którego projektowana inwestycja ma charakter uzupełniający i towarzyszący funkcji mieszkaniowej. To z kolei oznacza, że nawet gdyby w obszarze analizowanym nie występowała zabudowa o podobnej do planowanej funkcji, to i tak jej lokalizacja w terenie mieszkaniowym byłaby dopuszczalna. Jeżeli chodzi o wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia, to również i w tym zakresie Sąd nie podziela zarzutów skargi. Powołany przepis dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (inne, aniżeli określone w ust. 1 – 3), jeżeli wynika to z analizy. Z treści załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, stanowiącego część tekstową wyników analizy wynika co zadecydowało o wyznaczeniu linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia (zob. pkt 2.1. tiret 4 załącznika). Skoro zatem inne wyznaczenie linii zabudowy wynika z analizy, to uznać należy, iż spełniony został warunek do jej wyznaczenia w sposób, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).