II SA/Lu 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Spółki E. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki E. w L. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia ... po rozpoznaniu wniosku E. Spółki z o. o. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia ...o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta z dnia ... – ustalającej warunki zabudowy dla realizacji budynku usługowo – handlowego wraz z zapleczem parkingowo – garażowym oraz zjazdem na działkach nr ... położonych w L. przy ul. A. (nr ewid. ....) i ul. B. (nr ewid. ...). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz § 1 pkt 1,3,4 i §1 6 ust. 1 i 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) a także § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 po. 690 ze zm.) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia ...ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku usługowo – handlowego wraz z zapleczem parkingowo – garażowym oraz zjazdem na działkach nr ... przy ul. W. ul. B. w L. zostało wszczęte na wniosek P. z dnia 28 czerwca 2011 r., w którym zarzucono wydanie wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem § 6 ust. 1, § 7 w zw. z § 1 pkt 1, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania – polegające na nieokreśleniu w decyzji oraz w bardzo ogólnej analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu – wielkości elewacji frontowej planowanego budynku, wysokości górnej krawędzi jego elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, dopuszczenie możliwości sytuowania budynku w granicy działki lub 1,5 m od granicy oraz brak szczegółowych ustaleń co do rodzaju oraz wysokości obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia ...ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku usługowo – handlowego wraz z zapleczem parkingowo – garażowym oraz zjazdem na działkach nr .... położonych w L. przy A. (nr ewidencyjny ...) i ul. B. (nr ewidencyjny ...). Organ I instancji uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa "obligującym kolegium do jej eliminacji z obrotu prawego mimo, że decyzja nosi przymiot ostatecznej". Decyzja – zdaniem SKO – narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia wykonawczego, bowiem odstępuje od określenia szerokości elewacji frontowej budynku (pkt 3 lit "c" decyzji), używa sformułowania "wysokość zabudowy" oraz wadliwie określa jedynie maksymalną wysokość budynku, a także wkracza w kompetencje organów administracji architektoniczno - budowlanej określając możliwość usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy bądź bezpośrednio przy niej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. Sp. z o. o. (dawniej E.) zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez zastosowanie tego przepisu mimo braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa przez brak należytego uzasadnienia. W konsekwencji spółka wnosiła o uchylenie decyzji SKO z dnia .... i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w sprawie jako organ II instancji uznało za bezzasadne zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym podtrzymało stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia ..., iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia ...o ustalenie warunków zabudowy jest dotknięta wadą nieważności. SKO przytoczyło treść przepisów zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80 poz. 717 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" określających przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1) oraz w "rozporządzeniu" wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – zwanego dalej rozporządzeniem, a także treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia ..., która – zdaniem SKO: - wbrew powołanym przepisom 1) nie określa konkretnie szerokości elewacji frontowej budynku zamieszczając jedynie zapis: " – szerokość elewacji frontowej – nie ustala się", 2) w pkt 7.1 ustala obsługę komunikacyjną terenu od ul. B., która obecnie nie spełnia warunków obsługi komunikacyjnej ze względu na szerokość pasa drogowego 3 m i brak włączenia do A. Oznacza to – zdaniem SKO , że szerokość elewacji frontowej budynku należy ustalić od strony ul. B. a nie A., przez co istnieje możliwość określenia jej nawet do 80 m. Powyższe uchybienie - a zwłaszcza brak ustalenia szerokości elewacji frontowej zdaniem SKO stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 3 § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, 3) decyzja w pkt 3 lit "d" wadliwie określa wysokość budowli używając pojęcia "wysokość zabudowy" zamiast "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", czym narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia, a nadto nie określa wysokości w metrach lecz używa pojęcia "kondygnacja" występującego w prawie budowlanym. Zapis "wysokość zabudowy mieścić się powinna w grupie budynków niskich (do 12 m) – max III kondygnacje naziemne" - według SKO, narusza prawo, podobnie wadliwie wskazuje jedynie maksymalną wysokość budynku pomijając wysokość minimalną, 4) zdaniem SKO - wbrew przysługującym uprawnieniom Prezydent Miasta orzekł o dopuszczalności sytuowania budynku w granicy działki bądź w odległości 1,5 m od niej, zwłaszcza, że na jednej z działek (nr ...) występuje zabudowa o funkcji sakralnej. Taki zapis - według SKO w sposób rażący narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wskazane wyżej wady decyzji, według organu powodują, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa – przez co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 należało stwierdzić jej nieważność. Konsekwencją powyższego było utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia ... W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze E. (dawniej E.) wnosiła o uchylenie decyzji SKO obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 kpa przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ...ustalającej warunki zabudowy oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa przez brak należytego uzasadnienia i nie wskazanie przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji. Zwrócono uwagę, że decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy stała się ostateczna, wobec nie wniesienia od niej odwołania, gdyż wniosek P. o przywrócenie terminu został przez SKO w Lublinie oddalony. Po prawomocnym oddaleniu wniosku P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącego – SKO uznając zasadność wniosku o stwierdzenie nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy ponownie rozpoznawało zakończoną sprawę podczas gdy istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wykazanie kwalifikowanej niezgodności jej z prawem. W uzasadnieniu decyzji nie wykazano by wady decyzji miały charakter rażącego naruszenia prawa. Główny zarzut – braku określenia w decyzji szerokości elewacji frontowej nie powoduje, że decyzja nie może być wykonana, zwłaszcza, że pośrednio szerokość tę można ustalić biorąc pod uwagę chociażby nieprzekraczalne linie zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego z mocy art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd jest uprawniony – stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które powoduje konieczność ich uchylenia. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia SKO dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia ...ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo – handlowego z zapleczem garażowo – parkingowym oraz zjazdem na działkach nr ... położonych w L. przy ul. A. i B. Przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie bez powodu jest postępowaniem samodzielnym. Ma ono na celu ustalenie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznawanie sprawy co do istoty – jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym. Podważenie decyzji ostatecznej jest – z woli ustawodawcy - możliwe m.in. w sytuacji ujawnienia szczególnie ciężkiej – kwalifikowanej - wady określonej w art. 156 § pkt 2 kpa – jaką jest rażące naruszenie prawa. Rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym – jeśli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Takie cechy organ winien wykazać i uzasadnić z zachowaniem przewidzianych w art. 107 § 3 kpa wymogów sporządzenia uzasadnienia. Pamiętać przy tym należy, że w przypadku rozbieżności w interpretacji normy prawnej spór co do wykładni przepisu nie może stanowić przesłanki do uznania, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; taka sytuacja może być jedynie przesłanką do stwierdzenia błędu w wykładni prawa. Jak stanowi NSA w wyroku z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 – (publikacja Lex nr 824448) "naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa". W sprawie, która jest przedmiotem niniejszego postępowania bezsporne jest, że postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zostało wszczęte na wniosek uczestnika, który uchybił terminowi do złożenia odwołania od decyzji. Zarzuty złożone we wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym sprowadzają się do kwestionowania poszczególnych zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazania konkretnych przepisów prawa, które – zdaniem wnioskodawcy – zostały naruszone przez organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy przy wydawaniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające jako organ I instancji jak i rozpoznające odwołanie od decyzji własnej po bardzo szczegółowym omówieniu zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy poddaje krytycznej analizie sformułowania zawarte w treści tej decyzji dotyczące odniesienia się do sposobu ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku, sposobu określenia wysokości budynku, kwestionuje zbyt ogólne odniesienie się autora analizy zagospodarowania terenu do oceny zabudowy na działkach sąsiednich, kwestionuje zapis decyzji dotyczącej dopuszczenia możliwości usytuowania działki w granicy działki lub w odległości 1,5 m od niej. Wskazane uchybienia – zdaniem organu naruszają art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 17 ze zm.) oraz § 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) a naruszenie to – zdaniem SKO – ma mieć charakter rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie z akt sprawy administracyjnej wynika, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku usługowo – handlowego wraz z zapleczem parkingowo – garażowym oraz zjazdem na działkach nr ... położonych w L. przy ul. A. dotyczy terenu dla którego niezbędne jest opracowanie takiej decyzji, bowiem plan zagospodarowania miasta Lublin – cz. I – obszar zachodni uchwalony uchwałą z dnia 29 sierpnia 2002 r. Nr 1641/LIII/2002 nie obejmuje terenu projektowanej inwestycji. Załącznikiem do decyzji jest analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu sporządzona w wersji tekstowej i graficznej przez mgr inż. arch. D. P. osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Prezydent Miasta wydający decyzję prawidłowo wskazał podstawę prawną orzeczenia oraz uzasadnił decyzję. Uczestnikami postępowania były osoby wykazane w ewidencji gruntów jako właściciele nieruchomości objętych decyzją oraz graniczących z tym terenem. Z zapisów analizy wynika między innymi, że na działkach Nr ... i Nr ... znajdują się budynki o charakterze usługowym a nadto, że w latach poprzednich (2005 i 2009) dla działek tych były wydawane decyzje na realizację budynków o charakterze handlowo – usługowo – biurowym. W tej sytuacji trudno uznać za zasadny pogląd SKO, iż decyzja ostateczna narusza w sposób rażący przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy prze to, że dopuszcza zmianę zagospodarowania terenu kolidującą z zastanym stanem dotychczasowej zabudowy, jej funkcji, cech i parametrów, skoro na terenie objętym wnioskiem zlokalizowane są obiekty o charakterze usługowym, a podobne obiekty usytuowane są w pobliżu przy ul. A. – co wykazane zostało w części graficznej analizy. Podobnie argument o ograniczeniu możliwości korzystania z działki nr ... przeznaczonej na cele religijne i oświatowe – w sytuacji gdy obejmuje ona obszar 0,9372 ha należy uznać za chybiony. Zdaniem SKO rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest nie ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej budynku oraz naruszające prawo -określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Wskazanych parametrów dotyczą zapisy § 1 pkt 3, 4 i § 7, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zgłoszone zarzuty dotyczą zatem braków analizy urbanistyczno – architektonicznej i sprowadzają się do polemiki z zapisami zawartymi w analizie, a dotyczącymi tych kwestii. Interpretacja zapisów analizy w praktyce budzić może różnego rodzaju wątpliwości, zwłaszcza, że w niektórych przypadkach przepisy cytowanego rozporządzenia dopuszczają możliwości odstąpienia od sposobu ustalania wskaźników i miar dotyczących parametrów nowej zabudowy (§ 4 pkt 4, § 5 pk 2, § 6 pkt 2, § 7 pkt 2). W sytuacji zaistnienia sporu co do wykładni tych przepisów nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa i stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 1pkt 2 kpa. Co nie oznacza, że wątpliwości w tych kwestiach nie mogły być przedmiotem rozważań w toku postępowań toczących się w zwykłym trybie. I tak zakwestionowany przez SKO zapis decyzji dopuszczający usytuowanie obiektu na granicy sąsiednich działek budowlanych lub w odległości 1,5 m od nich (pkt 3 ust. 1) jest przekroczeniem uprawnień organu ustalającego warunki zabudowy, gdyż ingeruje w kompetencje organów właściwych do wydania pozwolenia na budowę. Takie przekroczenie prawa nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia lecz jest błędem w jego wykładni. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.