II OSK 2777/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 328/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 2777 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta Nowodworski na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw od złożonego przez [...] sp. z o. o. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej lub kamiennej o grubości 8 cm na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina Z. obręb [...]. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym (uchwała nr XI/54/2007 z dnia 26 września 2007 r. Rady Gminy Zakroczym, Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 45, poz. 1599). Działka, bowiem nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 236 R2, gdzie dla symbolu R2 plan ustala podstawowe przeznaczenie: tereny upraw rolnych bez prawa zabudowy, utrzymanie istniejącego drzewostanu oraz utrzymanie zieleni naturalnej (§ 118 i § 119 ww. planu). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...], wskazując na doręczenie jej sprzeciwu po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, brak oceny prac pod kątem ich kwalifikacji do odpowiedniej kategorii obiektów oraz naruszenie art. 107 K.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego termin do zgłoszenia sprzeciwu został zachowany, gdyż organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] października 2012 r. i wniósł ją do operatora pocztowego w dniu 2 października 2012 r., a następnie przesłał decyzję na adres prokurenta. Wskazując z kolei na treść art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, Wojewoda stwierdził, że wskazana w zgłoszeniu działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, a więc jest działką rolną, a nie budowlaną (art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, iż działka objęta planowana inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R2 – tereny upraw rolnych bez prawa realizacji zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie w całości i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a., art. 15 K.p.a., a także naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał analizy charakteru instytucji zgłoszenia (art. 30 ust. 1, 5, 7 Prawa budowlanego). Jak zaznaczył Sąd, w niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami jest sposób liczenia terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu dla zachowania trzydziestodniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia. Sąd zauważył, iż w sprawie wyłoniła się kwestia prawidłowości doręczenia przez organ I instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu na adres prokurenta – L. Z. Odnosząc się do tego problemu, Sąd dokonał analizy pojęcia prokury w świetle art. 1091 K.c. i art. 205 § 2 K.s.h. oraz wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie zostało wniesione w imieniu skarżącej Spółki przez ww. prokurenta. Do zgłoszenia dołączono odpis z KRS potwierdzający udzielenie prokury L. Z. i oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazano adres prokurenta. Tym samym zgodnie z art. 40 § 1, art. 42 § 1 K.p.a. prokurenta należało uznać za pełnomocnika procesowego skarżącej Spółki w rozumieniu art. 33 K.p.a. Organ I instancji prawidłowo, zatem dokonał doręczenia decyzji z dnia [...] października 2012 r. na podany adres prokurenta, a więc zachował termin do wniesienia sprzeciwu. Jak wskazał Sąd, w stanie faktycznym sprawy, przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 września 2012 r., a więc organ zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego miał 30 dni od tej daty na wniesienie sprzeciwu i decyzją z dnia [...] października 2012 r. wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Decyzja ta została wysłana na adres prokurenta Spółki i odebrana przez niego w dniu [...] października 2012 r. Zatem, nie mogło budzić wątpliwości to, że organ I instancji wniósł sprzeciw w drodze decyzji w terminie 30 dni od zgłoszenia. Z tych też przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozostawał bezzasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku prawidłowej kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych, Sąd podał, iż działka o nr ewid. [...], której dotyczyło zgłoszenie, znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym, symbolem 236 R2. Zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków stanowi ona grunty orne, oznaczone w ewidencji symbolami RIVb i RV. Odnosząc powyższe do art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz do § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), Sąd uznał, iż działka objęta zgłoszeniem nie jest działką budowlaną. Stanowi ona grunt rolny i niezasadna byłaby jej kwalifikacja jako działki budowlanej w oparciu o art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Sąd uznał, że działka oznaczona w rejestrze gruntów i budynków jako grunt rolny – użytek rolny nie jest działką budowlaną i realizacja na takiej działce inwestycji polegającej na utwardzeniu nawierzchni terenu kostką brukową nie jest możliwa w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, a wymagać będzie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wniesienie sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia było uzasadnione przepisami prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w tym art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Nie znalazł również potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 i art. 28 K.p.a., bowiem tylko inwestor jest stroną postępowania, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. w K., zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 45 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. w sytuacji, gdy decyzja ta nieprawidłowo utrzymywała w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] października 2012 r. o wniesieniu sprzeciwu w sytuacji, gdy doręczenie decyzji Starosty Nowodworskiego w dniu [...] października 2013 r. na adres zamieszkania prokurenta [...] sp. z o.o. było wadliwe, zaś prawidłowe doręczenie tejże decyzji na adres siedziby Spółki nastąpiło dopiero w dniu 19 października 2013 r., czyli po upływie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia, b. art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem nie podlega procedurze zgłoszenia, lecz podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jako zlokalizowana na terenie niebędącym działką budowlaną. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] sp. z o. o. zwrotu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu kasacji podkreślono brak podstaw do doręczenia Spółce korespondencji na adres prokurenta oraz stwierdzono, że zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla określenia działki jako budowlanej nie ma znaczenia jej przeznaczenie w planie miejscowym, czy kwalifikacja kategorii gruntów w ewidencji gruntów i budynków, ale spełnienie wymogów w zakresie wielkości, cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, które są niezbędne dla realizacji obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Wskazując na powyższe stwierdzić trzeba, iż przyjęta przez Sąd pierwszej instancji koncepcja liczenia trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wobec nie zakwestionowania jej w rozpoznawanej kasacji pozostawała poza zakresem kontroli kasacyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną pozostawał, zatem związany zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądem, iż dla skuteczności wniesienia sprzeciwu w sprawie koniecznym było doręczenie w terminie trzydziestu dni decyzji wnoszącej taki sprzeciw wnioskodawcy (inwestorowi). Ujawniony na tle niniejszej sprawy spór, sprowadzał się do określenia, czy doręczenie decyzji organu I instancji prokurentowi (samoistnemu), na podany przez niego w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane adresie było skuteczne. Odpowiadając na tak przedstawiony problem, podzielić należało pogląd zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Odwołując się do charakteru prawnego prokury, zauważyć trzeba, iż jest ona przede wszystkim pełnomocnictwem szczególnego rodzaju, specjalnym pełnomocnictwem materialnoprawnym udzielanym osobie fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych (prokurentowi) przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców. Jej zakres - określony w ustawie - obejmuje upoważnienie prokurenta do dokonywania m.in. czynności sądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa (art. 1091 § 1 K.c.), ale również podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym. Upoważnienie do dokonywania czynności sądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa oznacza jednak także, że sam prokurent może być pełnomocnikiem procesowym. Pełnomocnictwo procesowe powstaje, gdy prokurent zgłosi się w sprawie w sądzie (lub przed organem) jako pełnomocnik i okaże stosowny dokument zastępujący wymagane od pełnomocnika sporządzone na piśmie pełnomocnictwo procesowe. Dokumentem tym jest odpis lub wyciąg z rejestru sądowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II CK 120/05, Prawo Spółek 2006, nr 5, s. 57 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt III CZP 45/13, OSNC 2004 r., z. 3, poz. 26). Tym samym, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych dokonał prokurent Spółki, powołując się na prokurę ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym, to działał on w postępowaniu jako pełnomocnik (procesowy) Spółki. W sprawie znalazł, zatem zastosowanie art. 40 § 2 w związku art. 42 § 1 K.p.a., zgodnie z którymi prokurentowi jako pełnomocnikowi Spółki należało doręczyć decyzję w jego mieszkaniu lub miejscu pracy. Wybór przez organ I instancji mieszkania jako adresu przesyłki odpowiada ww. wymogom. Zatem doręczenie w dniu 8 października 2013 r. decyzji zgłaszającej sprzeciw odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych prokurentowi w miejscu jego zamieszkania było skuteczne. Z tych też przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 45 i art. 40 § 2 K.p.a., a w jego konsekwencji również zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjny. Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z "art. 29 ust. 5" Prawa budowlanego, chociaż z uwagi na niebudzący wątpliwości przedmiot sprawy oraz treść zgłoszenia ostatnią z ww. podstaw prawnych należało potraktować jako oczywistą omyłkę (art. 29 nie ma ustępu 5) i w jej miejsce przyjąć art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". W tym zakresie również rację należało przyznać Sądowi pierwszej instancji, iż działka, na której inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, nie ma takiego charakteru. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż zgodnie z definicją "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), na którą powołuje się autor kasacji, należy przez nią rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Jak zgodnie wskazywały przy tym tak organy administracyjne orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji, podstawowym przeznaczeniem działki nr [...] w myśl zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym (§ 119) jest teren upraw rolnych z przeznaczeniem uzupełniającym: urządzenia infrastruktury technicznej oraz zadrzewienia, zakrzaczenia i zalesienia. W planie tym również wprowadzono nakaz utrzymania i maksymalnej ochrony istniejącego drzewostanu oraz utrzymanie zieleni naturalnej. Tym samym wyłączono możliwość realizacji obiektów budowlanych, co zgodnie z powyżej cytowaną definicją, wyklucza uznanie działki nr [...] za budowlaną, a projektowane na niej zamierzenie budowlane utwardzenia jej powierzchni nie mogło być zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych są to grunty rolne chronione m.in. przed ich nierolniczym przeznaczeniem lub zagospodarowaniem (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.