II SA/Rz 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki budowy (ustawienia) barakowozu przekrytego papą asfaltową o wym. 6,06m x 2,44m z dobudowanym pomieszczeniem o konstrukcji drewnianej przekrytym dachem jednospadowym o wym. 1,89m x 3,20m z dobudowaną drewnianą wiatą o wym. 3,5m x 3,2m przykrytą dachem jednospadowym pokrytym papą oraz dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej o wym. 3,78m x 1,89m przekrytym dachem jednospadowym pokrytym papą, stanowiących własność B. i W. M., usytuowanych na działce nr ewid. 296 w P., stanowiącej własności Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Oddział [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: p.b. z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: p.b. z 1994 r.) oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 26 kwietnia 2012 r. na wskazanej działce przeprowadzono czynności kontrolne. Na podstawie ich wyników wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej budowy (ustawienia) ww. obiektów wybudowanych w latach 70. XX wieku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zobowiązano W. M. do przedłożenia opinii w sprawie stanu technicznego obiektów. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że przedmiotowe obiekty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników. Ponadto Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 9 października 2002 r. nie wprowadził zakazu budowy podobnych obiektów na terenach oznaczonych symbolem "35 ZN, UT", które obejmują m.in. działkę nr 296. W tych okolicznościach, w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 ustawy p.b. z 1974 r. dalsze prowadzenie postępowania uznać należało za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. PINB sprostował decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie przedmiotu postępowania wpisując w miejsce "rozbiórki budowy (ustawienia) barakowozu przekrytego papą" - "rozbiórki barakowozu przekrytego papą". Po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. Oddział [...] (dalej: Spółka), decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie samowolnej budowy barakowozu przekrytego papą asfaltową o wym. 6,06m x 2,44m z dobudowanym pomieszczeniem o konstrukcji drewnianej, przykrytego dachem jednospadowym o wym. 1,89m x 3,20m z dobudowaną drewnianą wiatą o wym. 3,5m x 3,2m przykrytą dachem pokrytym papą oraz dobudowanym tarasem konstrukcji drewnianej o wym. 3,78m x 1,89m przykrytego dachem jednospadowym pokrytym papą, stanowiących własność B. i W. M. Obiekty usytuowane są na działce nr ewid. 296 w P. będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Oddział [...]. Zasadniczo organ odwoławczy zgodził się z kierunkiem rozstrzygnięcia organu I instancji. Podzielił dokonane przez ten organ ustalenia i przyjął, że obiekt wybudowano w latach 70 XX wieku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kontroli legalności dokonano w oparciu o przepisy p.b. z 1974 r. W czasie budowy teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obecnie obowiązuje plan uchwalony w 2002 r. i właśnie przez pryzmat zawartych w nim postanowień należało dokonać oceny opisanej wyżej samowoli budowlanej. Teren działki nr 296 położony jest w konturze "35 ZN, UT". Przeznaczony jest do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się na nim lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Dla całego obszaru obowiązuje zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Obiekt inwestorów pełni funkcję rekreacji indywidualnej, okresowego wypoczynku, a turystyka i rekreacja w ocenie WINB to pojęcia wzajemnie przenikające się. Z uwagi na charakter obiektów nie można było jednoznacznie stwierdzić, że znajdują się one na terenie, który zgodnie z planem miejscowym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Nie stanowią one także obiektu tymczasowego, zatem nie można było jednoznacznie stwierdzić, że znajduje do nich zastosowanie zakaz wynikający z § 3 ust. 4 Rozdziału II planu miejscowego. Brak było zatem podstaw do orzekania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. Z koeli z opinii technicznej wynikało, że obiekty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników, dlatego nie naruszają art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Tym samym spełnione zostały warunki do ich zalegalizowania. Przedstawione okoliczności świadczą zarazem o braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Dlatego postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie było także podstawy prawnej, aby w przypadku obiektów zrealizowanych przed 1995 r. badać, czy inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka, wnosząc do sądu administracyjnego skargę. W ocenie skarżącego organy nie wyjaśniły sprawy w należyty sposób. Przedmiotowe obiekty posadowione są na terenie, który w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest jako wody płynące. Nie wyjaśniono przy tym, czy ta okoliczność może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Tak poprzedni jak i obecni właściciele obiektów nie posiadali nigdy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka nr 296 stanowi część zbiornika wodnego [...]. Znajduje się w obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni i nadal jest niezbędna do jego prawidłowej i bezpiecznej pracy. Ponadto, organy nie ustaliły dokładnie daty budowy, w tym rozbudowy barakowozu. Zdaniem strony skarżącej lokalizacja przedmiotowych obiektów narusza także postanowienia obowiązującego planu miejscowego. Z tego powodu strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który w ocenie Sądu został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. W związku z tym, tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W sprawie poza sporem jest ustalenie, że samowola dokonana na działce nr ewid. 296 położonej w P. miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Ten fakt jest istotny dla rozstrzygnięcia jakie prawo ma być stosowane dla rozważań związanych z legalizacją popełnionej samowoli. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi spółka wskazuje, że organy nie ustaliły w jakim czasie dokonano samowolnych robót budowlanych polegających na dobudowie części obiektu, jednak ani Spółka, a tym bardziej organy nie wskazują, by te działania miały miejsce po 1 stycznia 1995 r. Z całokształtu dowodowego zebranego w sprawie wynika, że te działania miały miejsce przed wskazaną datą, a to oznacza, że cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega p.b. z 1974 r. Ustalenie tych okoliczności faktycznych sprawy implikuje konieczność oceny jej skutków prawnych w świetle przepisów art. 37 p.b. z 1974 r. Ten przepis wyznacza zakres postępowania legalizacyjnego, a zatem wskazuje przesłanki, które w tym postępowaniu muszą być wzięte pod rozwagę, by można rozstrzygnąć o stanie samowoli budowlanej. Sąd rozpoznając sprawę stoi na stanowisku, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia. Ten pogląd znajduje akceptację w judykaturze (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., II OSK 1329/11, publ. LEX 129918). Skoro tak, to do oceny samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. Organy nadzoru budowlanego stosują te przepisy, zatem z formalnego punktu widzenia przyjmują właściwą podstawę prawną dla rozstrzygnięć, które stały się przedmiotem skargi. Zastosowanie właściwych przepisów do oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest równoznaczne z poprawnym stosowaniem tych przepisów. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, zatem ich decyzje obarczone są wadą niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Dla poprawności orzekania nie ma znaczenia zarzut wskazujący na brak prawa do dysponowania działką nr 206 na cele budowlane. Wprawdzie organy stwierdzają, że p.b. z 1974 r. nie wymagało takiego prawa, co nie jest zgodne z treścią art. 29 ust. 5 p.b. z 1974 r., jednak ten błąd w zakresie stosowania prawa nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie wiąże skutku legalizacyjnego z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Takie prawo było niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, ale w przypadku legalizacji popełnionej samowoli ustawa nie wprowadzała warunku, który wiązałby legalizację z posiadaniem takiego uprawnienia. Z tego więc względu zarzut skargi nie mógł odnieść skutku prawnego, którego rezultatem byłoby uchylenie skarżonej decyzji. Podstawą do takiego uchylenia jest wadliwa wykładnia przepisów planu miejscowego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji skupiły się na wykładni § 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. W jej ramach przyjęły, że teren oznaczony symbolem 35ZN, UT przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej daje podstawę do lokalizowania domów letniskowych, które związane są z wypoczynkiem i rekreacją. Skoro samowolnie wykonany obiekt objęty postępowaniem spełnia taką funkcję, to mieści się w treści § 5 pkt 32 planu miejscowego, a to oznacza, że znajduje się w terenie, który nie został wskazany w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. W takich warunkach istnieją podstawy do legalizacji, czyli umorzenia postępowania w sprawie popełnionej samowoli. Zdaniem Sądu tak prezentowane stanowisko jest nietrafne. Treść § 5 pkt 32 planu miejscowego z 2002 r. musi być odczytywana w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W § 3 pkt 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Wyliczenie wskazanych w tym przepisie obiektów ma charakter przykładowy. Z tego powodu uprawniona jest wykładnia tego przepisu zakładająca, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Taki wniosek znajduje oparcie w regule, że skoro nie wolno czynić mniej to tym bardziej nie wolno czynić więcej. Zresztą na zasadność tego stanowiska wskazuje rodzaj zakazanych ingerencji m.in. usytuowanie przyczep lub barakowozów. Samowola będąca przedmiotem postępowania mieści się częściowo w tym katalogu, zatem organy powinny jednoznacznie odnieść się do regulacji § 3 pkt 4 planu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.