II SA/Łd 454/13

Dnia 10 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i T. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr 867 w granicy z działką nr 868 w miejscowości R. przy ul. A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji właściciel działki nr 868 J. S. wnosząc o jej uchylenie wskazał, iż organ pierwszej instancji nie analizował, ani nie wykazał przyczyn, dla których w jego ocenie zachodzą powody pozwalające na usytuowanie planowanego budynku w granicy z działką sąsiednią. Organ nie poczynił także ustaleń, czy projektowany obiekt może stanąć w innej części działki inwestorów, bez konieczności lokalizowania go w granicy. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XI/95/2003 Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 roku (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 255, poz. 2270). Działka inwestorów znajduje się w jednostce urbanistycznej AMN i przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Planowana budowa jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Jak dalej wyjaśnił organ, kwestia zabudowy w granicy działek nie jest uregulowana w zapisach planu, w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności regulacja § 12 ust. 3. Zgodnie z jego treścią, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. W stanie faktycznym sprawy, działka inwestora ma szerokość 10 m, a to oznacza, iż dopuszczalne jest zaplanowanie nowego budynku w granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu, zagospodarowanie niezabudowanej działki odwołującego się, w taki sposób, że wymogi zawarte w § 13, § 60 i § 271 – 273 w/w rozporządzenia dotyczące kwestii zacieniania i przesłaniania budynku sąsiedniego przez projektowany budynek oraz zachowania odległości ze względu na przepisy przeciwpożarowe, jest możliwe ze względu na jej szerokość (ponad 20 m). Organ odwoławczy uwzględnił także w swoich rozważaniach regulację art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami należy projektować i budować w sposób określony w przepisach zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, tzw. "uzasadnionych interesów osób trzecich", w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" winno być interpretowane w oparciu o zgodność z przepisami w tym techniczno – budowlanymi i z normami obowiązującymi w budownictwie. Naruszenie takich interesów osób trzecich może wystąpić jeśli organ w postępowaniu wykaże sprzeczność projektowanych rozwiązań z powyższymi wymogami. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść budowa, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. W sprawie organy nie stwierdziły naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno – budowlanych oraz przepisów prawa miejscowego, tj. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nie doszło zatem do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, załączając kompletny projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane (i zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zawiera oświadczenie o jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Tym samym inwestor zrealizował obowiązki wynikające z treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego J. S. wnosząc o uchylenie decyzji drugiej, jak i pierwszej instancji zwrócił uwagę na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku poprzez błędne przyjęcie, że ten przepis uprawnia organy orzekające do sytuowania zabudowy w granicy z sąsiednią działką, a nie – jak wskazuje ten przepis – bezpośrednio przy granicy. Zdaniem autora skargi, w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne zawierające jedynie odwołanie do zgodności projektowanej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego i braku naruszenia interesu osób trzecich. W motywach skargi jej autor powtórzył argumenty podniesione w treści odwołania uzupełniając swoje uwagi stwierdzeniem, iż przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dotyczy budowy bezpośrednio przy granicy, a nie w granicy. Granica służy do wspólnego użytku właścicieli sąsiednich nieruchomości. Lokalizacja inwestycji przy granicy jest wyjątkiem od zasady, który powinien być interpretowany ściśle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalna kwestię, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy lub zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. Roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, który zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji. W tym zakresie wskazać nadto należy, iż w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Braków takich Sąd w składzie niniejszym nie dostrzegł. Inwestor spełnił bowiem wymagania przewidziane przez przepisy, w tym techniczno – budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z lektury skargi i pism kierowanych przez skarżącego do organów administracji architektoniczno – budowlanej wynika, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do usytuowania planowanej inwestycji. Skarżący sprzeciwia się lokalizacji obiektu w granicy z własną nieruchomością. Odnosząc się do tego zagadnienia wyjaśnić należy, że zgodnie z zapisem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do zasady budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, bądź 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Owszem, co do zasady nie wolno realizować obiektów w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Tym niemniej w przepisach prawa przewidziane są wyjątki, którego przesłanki w sprawie niniejszej zostały spełnione. Zgodnie bowiem z zapisem § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Nie jest okolicznością kwestionowaną przez żadną ze stron, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie osiąga szerokości 16 m, gdyż ma szerokość tylko 10 m. Zacytowany przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia stanowi wyjątek od zasady określonej w ust. 1 powołanego § 12 rozporządzenia. Przepis ten stanowi podstawę do realizacji inwestycji z w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy pod warunkiem, iż lokalizacja taka jest zgodna z przepisami odrębnymi. Innymi słowy, przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia może stanowić podstawę do lokalizacji obiektu także bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Takie ukształtowanie treści cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje na prawidłowość zatwierdzenia projektu budowlanego w niniejszej sprawie. W tym miejscu uzupełnić należy powyższe uwagi o stwierdzenie, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w zabudowie jednorodzinnej, co potwierdza przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Rzgów Nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 255, poz. 2270 ze zm.). Działka inwestorów znajduje się w jednostce planistycznej AMN, przy czym podsymbol MN definiowany jest jako tereny o funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna) – § 8 ust. 1 w/w planu. W tym miejscu należy także wyjaśnić, że akt prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w granicy. Tym samym, budowa w granicy jest dopuszczalna, gdy jest zgodna z przepisem prawa powszechnie obowiązującym, a takim bezspornie jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustosunkowując się zarzutów skargi dotyczących sformułowania zawartego w decyzji organu pierwszej instancji budowy w granicy przy granicy wyjaśnić należy, iż granica to linia zamykająca lub oddzielająca pewien określony obszar, bądź linia podziału lub czynniki różnicujące coś. Tym samym granica między nieruchomościami to linia rozgraniczająca lub rozdzielająca grunty. Niewątpliwie przepis § 12 rozporządzenia stanowi o budowie "bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką". Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji stanowi o budowie w granicy. Z uwagi na to, iż granica to linia rozdzielająca dwie nieruchomości, Sąd uznał, że sformułowanie "w granicy" nie narusza prawa i jako takie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Granica to cienka linia, której szerokość nie jest określona. Konkludując, wyjaśnić należy, iż podnoszone w toku całego postępowania argumenty skarżącego sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania przez niego planowanej inwestycji. Argumentacja skarżącego zmierza do wykazania, że inwestycja w planowanych parametrach stanowi naruszenie zasady uwzględniania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W kontekście tak stawianych zarzutów powtórzyć należy za organem drugiej instancji, iż naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Tak więc ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 roku, sygn. akt: IV SA 3483/02, Lex Nr 156958). Skoro zaś wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich, nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich. Reasumując, zdaniem Sądu, organy w sposób należyty i wyczerpujący przedstawiły argumenty przemawiające za zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem inwestorowi pozwolenia na budowę. Jednocześnie organy administracji architektoniczno – budowlanej w sposób kompleksowy rozstrzygnęły wszystkie zarzuty podnoszone w toku postępowania przez skarżącego. W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. ds