II OW 38/13

Dnia 11 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Gietrzwałd z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Gietrzwałd a Starostą Olsztyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przywrócenia sprawnego funkcjonowania instalacji melioracyjnej postanawia wskazać jako organ właściwy Starostę Olsztyńskiego Wnioskiem z dnia 25 marca 2013 r. Wójt Gminy Gietrzwałd wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Starosty Olsztyńskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie przywrócenia sprawnego funkcjonowania instalacji melioracyjnej i wydania decyzji w sprawie utrzymania szczegółowych urządzeń melioracyjnych. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w dniu 11 grudnia 2012 roku J.W. zamieszkała [...] wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia sprawnego działania urządzeń melioracyjnych. W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że przedmiotowe urządzenia to urządzenia melioracji szczegółowych. W związku z tym w dniu 6 marca 2013 r. przekazano akta sprawy do Starosty Olsztyńskiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zawiadomieniem z dnia 12 marca 2013 r. Starosta zwrócił akta sprawy wskazując jako organ właściwy Wójta Gminy Gietrzwałd. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. W art. 73 prawa wodnego ustawodawca wskazał, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania, 2) rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, 3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, 4) ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych, 5) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, a więc polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Zgodnie zaś z treścią art. 77 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a więc w tym przypadku Starosta Olsztyński, ustala w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Wójt wskazał, że powyższy przepis stanowi lex specialis wobec art. 29 Prawa wodnego. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o wskazanie Wójta jako organu właściwego w sprawie. Starosta ponowił swoje stanowisko zaprezentowane w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy Wójtowi. Starosta podał, że w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczyło podtapiania działek nr [...] na skutek przebudowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz po wybudowaniu budynku mieszkalnego na działce nr [...], co przyczyniło się do faktu, że sieć melioracyjna przestała funkcjonować. Starosta wyjaśnił, że wśród dołączonych dokumentów znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2009 r., w której stwierdzono, że studzienka melioracyjna na działce nr [...] jest drożna (sprawna technicznie) a to, że nie pełni ona swojej funkcji wynika bądź z uszkodzenia bądź z odcięcia dotychczas podłączonej do niej sieci drenarskiej. W dołączonych do akt sprawy mapach widać rozbieżności dotyczące studzienki na działce nr [...]. Zgodnie z mapą (str. 21 dokumentacji) studzienka jest włączona do kanalizacji, natomiast na innej mapie (str. 24 dokumentacji) jest wyłączona z systemu kanalizacji. Za każdym razem studzienka posiada oznaczenie "k". Jak wskazał Starosta, akta zostały mu przekazane, bowiem urządzenia na podtapianych działkach zabudowanych znajdują się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych prowadzonej przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie. W związku z tym Starosta wyjaśnił, że art. 70 ust. 1 Prawa wodnego jednoznacznie definiuje melioracje wodne. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz.U. z 2005 r., Nr 7, poz. 55) podstawą do zmniejszenia stanu ewidencyjnego są m.in. protokoły dotyczące uzasadnionego technicznie wyłączenia urządzeń w wyniku zmian dotychczasowego sposobu wykorzystania gruntów, dokonanych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, spisanych przez organ prowadzący ewidencję, o czym Wójt Gminy Gietrzwałd został poinformowany pismem z dnia 25 marca 2011 r. Zgodnie zaś z art. 77 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Na terenie objętym postępowaniem wszczętym przez Wójta Gminy Gietrzwałd urządzenia melioracji szczegółowej, jeżeli występują, zatraciły charakter melioracji szczegółowej, bowiem teren został przekształcony z terenu rolniczego na tereny zabudowane z przeznaczeniem pod funkcję mieszkalną. Ponadto, zdaniem Starosty, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z brakiem bieżącej konserwacji, lecz prawdopodobnie z przerwaniem drenaży podczas procesu inwestycyjnego oraz użyciem drenażu melioracyjnego do odprowadzania wód opadowych z terenów działek zabudowanych. W ocenie Starosty, oznacza to, że nie posiada on kompetencji do przeprowadzenia postępowania w sprawie w oparciu o art. 77 ustawy Prawo wodne. Ponadto Starosta zauważył, że z przekazanych akt nie wynika, żeby postępowanie wszczęte przez Wójta Gminy Gietrzwałd, zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne, zostało zakończone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 ust. 1 § 1 k.p.a.). Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określane są poprzez dalsze przepisy ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego. Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2). Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika zaś, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2). W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa instalacja melioracyjna składa się z urządzeń melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 Prawa wodnego. Według Starosty Olsztyńskiego, w niniejszej sprawie teren został przekształcony z terenu rolniczego na tereny zabudowane z przeznaczeniem pod funkcję mieszkalną, a ponadto doszło do przerwania drenaży podczas procesu inwestycyjnego oraz użycia drenażu melioracyjnego do odprowadzania wód opadowych z terenów działek zabudowanych. Dlatego też Starosta Olsztyński doszedł do przekonania, że to Wójt Gminy Gietrzwałd może w drodze decyzji nakazać właścicielom gruntów przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Należy podkreślić, że przepis art. 77 ustawy Prawo wodne jest lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Wynika to z tego, że działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne niewątpliwie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Powyższej okoliczności nie zakwestionował skutecznie Starosta Olsztyński, ponieważ nie można przyjąć, że doszło do utraty przez urządzenia melioracyjne charakteru urządzeń melioracji wodnej szczegółowej. O charakterze takiego urządzenia decyduje bowiem nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Interpretacja Starosty Olsztyńskiego prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że każde zniszczenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, przez które urządzenie to mogłoby utracić swój charakter, powodowałoby zmianę właściwości organu, w sposób nieuprawniony wykluczając zastosowanie art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne. Z pewnością nie taki był cel tego przepisu. Ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. w tej sprawie Starosta Olsztyński, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane. Ponadto obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 Prawa wodnego. Ponadto, należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku, gdyby przyjąć stanowisko Starosty Olsztyńskiego, oznaczałoby to, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Ponadto jest oczywiste, że przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zgodnie z dyspozycją art. 77 Prawa wodnego, po wydaniu stosownej decyzji przez Starostę Olsztyńskiego, powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie przedmiotowych urządzeń. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Gietrzwałd. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Olsztyńskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem. ----------------------- 5 5