III SA/Gd 204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie WSA Jolanta Sudoł (spr.), WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 29 marca 2012 r. w miejscowości G. inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli drogowej pojazd marki MAN o nr rej.[...], którym kierował M. R.. Decyzją z dnia 19 października 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia 29 marca 2012 r., nałożył na M. R., prowadzącego działalność gospodarczą której przedmiotem jest transport drogowy, karę pieniężną w łącznej wysokości 9.000 zł za: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (8.000 zł) oraz wykonywanie transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenia rejestrujące lub cyfrowe urządzenia rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji (1.000 zł). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że zainstalowany w pojeździe tachograf nie miał ważnego sprawdzenia okresowego. Ponadto M. R. nie posiadał ważnej na dzień kontroli licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ani zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne wydanych przez Urząd Miejski w G.. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., ar 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym wraz ze wskazanymi pozycjami załącznika do ustawy oraz art. 13 i 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i powołując treść przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz załączników do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 podał, że bezspornie M. R. w dniu 29 marca 2012 r. wykonywał przewóz zarobkowy. Organ ustalił tę okoliczność w oparciu o zeznania samego kierowcy oraz postanowienia umowy o świadczenie usług zawartej ze spółką A Sp. z o.o. w dniu 21 listopada 2007 r. Dalej podał, że M. R. wystawiając przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. rachunek nr 00003/2012 określił wykonaną przez siebie usługę mianem usługi kierowania pojazdem za miesiąc 03/2012. Biorąc pod uwagę treść umowy o świadczenie usług z dnia 21 listopada 2007 r. oraz zakres odpowiedzialności przedsiębiorcy z tytułu jej realizacji uznano, że użyte sformułowanie nie odzwierciedla rzeczywistej czynności podejmowanych przez stronę w swoim imieniu, lecz na rzecz Spółki, co nie miało to znaczenia dla oceny popełnionego naruszenia. Organ w oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Miejskiego w G. ustalił, że stronie nie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy ani zaświadczenia na przewóz drogowy na potrzeby własne. W związku z tym organ stwierdził, że transport drogowy rzeczy w dniu 29 marca 2012 r. był wykonywany bez wymaganej licencji. Dlatego zasadnym było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Ponadto organ dodał, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu transportu drogowego jest działalnością licencjonowaną, co oznacza, że jej prowadzenie jest uzależnione od uzyskania licencji. Z kolei uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego wymaga spełnienia warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym, do których należy m.in. dysponowanie odpowiednimi środkami finansowymi celem zabezpieczenia należytego prowadzenia działalności. Co do drugiego naruszenia organ stwierdził brak ważnej kontroli okresowej urządzenia rejestrującego (tachograf marki SIEMENS VDO typ 1381.1050000008 nr [...]), co ustalono na podstawie oględzin tachografu (materiał zdjęciowy oraz protokół oględzin - w aktach sprawy). Według wydruku danych technicznych z tachografu cyfrowego wynikało, że ostatnie badanie okresowe urządzenia miało miejsce dnia 8 grudnia 2009 r. Zatem i w tym przypadku nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł. było zasadne. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił organom wybiórczą i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, która w rezultacie doprowadziła do zastosowania przepisów prawa materialnego wobec niewłaściwego adresata. Organ winien był ocenić czy dana okoliczność została udowodniona w kontekście całego zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Skarżący twierdził, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się tylko na pobieżnej analizie zawartej umowy ze Spółką. To nie nazwa umowy powinna decydować o tym, jaka była rzeczywista treść stosunku prawnego. Istotnym w sprawie było to, że skarżący pracował w przedsiębiorstwie A. Sp. z o.o. jako kierowca oraz że miał własną działalność gospodarczą. Organy nie ustaliły natomiast, kto rzeczywiście był przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy, a kto tylko kierowcą. To, że skarżący prowadzi własną działalność gospodarczą w sprawie nie miało żadnego znaczenia. Dotyczyło to tylko relacji pomiędzy nim a Spółką A., która była właścicielem środka transportu. W ocenie skarżącego, organ naruszył także przepisy prawa procesowego regulujące sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności organy nie przesłuchały żadnego świadka, którego zeznania mogłyby pozwolić ustalić w sposób właściwy stan faktyczny sprawy. Nie przesłuchano skarżącego w charakterze świadka. Ponadto organ naruszył art. 10 k.p.a. w ten sposób, że wyznaczył termin do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego, jednak nie zważając na jego bieg wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2012 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz pojazdem wyposażonym w urządzenia rejestrujące lub cyfrowe urządzenia rejestrujące wykonywany bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji w łącznej wysokości - 9.000 zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), w tym art. 87 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp.1.1 i 6.1.4 załącznika nr 3 do tej ustawy, a także Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE.L 370/8 z 31 grudnia 1985 r.). Bezspornym w sprawie było, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów. Jak wynika z akt administracyjnych, nałożenie na skarżącego kar pieniężnych było następstwem kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 29 marca 2012 r. w miejscowości G., której przebieg został utrwalony protokołem nr [...]. W tym dniu skarżący przewoził szyby zespolone na trasie D. - P. Przewóz był wykonywany na podstawie wypisu z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielonego przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Przewożone szyby zostały zakupione przez przedmiotową spółkę, która zajmuje się m.in. produkcją wyrobów ze szkła. Badając wniesioną skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak, na etapie postępowania odwoławczego, w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował, że termin rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji "może ulec przedłużeniu nie później niż do 31 stycznia 2013 r." Jednocześnie w piśmie tym pouczono skarżącego - że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawo zgłaszania żądań i wniosków dowodowych, wskazując na art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Powyższych zaś czynności można dokonać w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma. W aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego pisma z dnia 8 stycznia 2013 r. Niemniej, już z samego porównania dat, to jest daty sporządzenia pisma i daty wydania decyzji przez organ drugiej instancji - 15 stycznia 2013 r. wynika, że zakreślony stronie termin 7- dniowy upływał w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Ponadto, na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku skarżący przedłożył skierowane przez niego do organu odwoławczego pismo z dnia 18 stycznia 2013 r., i co jest ważne, wraz z potwierdzeniem jego nadania w dniu 18 stycznia 2013 r. w placówce pocztowej. Zatem, skarżący niewątpliwie chciał skorzystać z przysługujących mu uprawnień, o których został przez organ pouczony w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Jednak w dniu 15 stycznia 2013 r. zapadała już decyzja. Ważne jest również, że pismo to zawierało stanowisko strony w sprawie oraz wskazywało dowody na jego poparcie. Skarżący w piśmie tym wywodził, że był normalnym pracownikiem spółki. Firma wystawiała mu tzw. weekendówki i karty do rozliczania godzin, od momentu kiedy rozpoczął pracę do chwili obecnej. Zaznaczył, że w dniu 1 sierpnia 2012 r. podpisano z nim umowę o pracę, a także że zdobył dokument napisany przez biegłego, niepotwierdzony pieczątką, który podważa zawartą przez niego umowę (jako umowę o świadczenie usług). Do pisma załączył m.in. ekspertyzę. Tu należy wskazać, że w skardze skarżący powołał się na fakt wysłania organowi ekspertyzy, do której organ odwoławczy wydając decyzję nie odniósł się. Takie postępowanie organu drugiej instancji naruszyło nie tylko przepis art. 10 k.p.a., ale również art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 10 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Żadna z ustawowych przesłanek odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w sprawie nie wystąpiła. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że naruszenie przez organ zasady zawartej w art. 10 k.p.a. i pozbawienie strony możliwości skorzystania z jej uprawnień jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uchylenia decyzji. Naruszone zostały również przez organ podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność 0 została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego i zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów k.p.a. Organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc dalej, to zasadniczy zarzut odwołania dotyczył skierowania decyzji i nałożenia kary na niewłaściwy podmiot. Skarżący reprezentował bowiem pogląd, że był jedynie kierowcą wykonującym przewóz dla A. Sp. z o. o. Zdaniem strony, wynika to wprost z brzmienia wystawionych przez nią rachunków ("za kierowanie pojazdem"), a przyjmowanych przez spółkę. Jednak przede wszystkim o skarżący podnosił, że nie została wyjaśniona przez organ wola stron co do rzeczywistej treści umowy łączącej go ze spółką. Podkreślał, że kierowany przez niego pojazd stanowił własność spółki. Jego zaś ewentualna odpowiedzialność mogłaby się ograniczać do wymierzenia kary grzywny. Zasadniczo należy zgodzić się ze skarżącym, że treść umowy zawartej w dniu 21 listopada 2007 r. pomiędzy nim a A. Sp. z o.o. nie powinna być rozumiana wyłącznie zgodnie z jej literalnym brzmieniem. Niewątpliwie organ powinien w prowadzonym postępowaniu zbadać nie tylko treść umowy, ale jaki był zgodny zamiar stron umowy oraz cel jej zawarcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Jak wskazano w § 1 ust. 1 umowy zawartej pomiędzy skarżącym a A. Sp. z o.o., jej celem jest stałe i odpłatne wykonywanie przez Usługodawcę (czyli skarżącego) na rzecz Przedsiębiorstwa (czyli Spółki), lecz we własnym imieniu usług przewozu szyb zespolonych i szkła na terytorium RP zgodnie z planem spedycji Przedsiębiorstwa. Przy czym zgodnie z § 1 ust. 2, 3 i 4 umowy Spółka zobowiązała się oddać skarżącemu (na okres obowiązywania niniejszej umowy) pojazd marki MAN nr rej. [...] do użytkowania celem realizacji umowy. Wskazano, że pojazd ten jest sprawny technicznie, posiada ważne badania kontrolne i został dopuszczony do ruchu. Jednak oparcie się tylko na § 1 umowy, i wynikającym z tego zapisu zobowiązaniu się przez skarżącego do wykonywania usług we własnym imieniu, nie jest wystarczające dla prawidłowej oceny charakteru stosunku łączącego strony. A tak uczynił organ odwoławczy zasadniczo powołując się na to postanowienie umowy. Podobnie jak organ pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że umowa określona została jako umowa o świadczenia usług, to jednak regulacja w niej zwarta, wykracza poza umowę nazwaną-jaką jest umowa o świadczenie usług zdefiniowana w Kodeksie cywilnym. Należy tu zwrócić uwagę na zapisy § 3 ust. 1, 2, 4 i 8 umowy, w których skarżący zobowiązuje się do świadczenia usług przewozu zgodnie z planem spedycji, używania pojazdu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami prawidłowej eksploatacji, w tym dokonywania przeglądów technicznych, gwarancyjnych, badań technicznych, legalizacji tachografu, a także utrzymywania pojazdu w pełnej gotowości eksploatacyjnej w okresie obowiązywania umowy, zaś sam do pozostawania w gotowości do świadczenia usług przez wszystkie dni tygodnia, zgodnie z ustalonym planem spedycji oraz niezwłocznego podstawienia pojazdu do kontroli i/lub naprawy na każdorazowe polecenie przedsiębiorstwa oraz używania firmowego kombinezonu przekazanego przez przedsiębiorstwo. Czy postanowienie § 5 ust. 2 i 6 zgodnie z którymi skarżący zobowiązuje się raz w tygodniu w ustalonym terminie przekazać spółce prawidłowo sporządzone co do formy i treści dokumenty potwierdzające przyjęcie do przewozu przewoźnych towarów oraz karty pracy pojazdu, określając zgodnie ze stanem faktycznym ilość przejechanych kilometrów i średnie oraz całkowite zużycie paliwa, a także tarczki tachografu lub wydruki z tachografu oraz do wykonywania planu spedycji. Także pozostałe sformułowania obowiązków i uprawnień stron umowy, a zwłaszcza "zakres usług" świadczonych przez skarżącego wykracza poza określony w § 1 ust. 1 cel umowy jakim jest świadczenie usług przewozu. Zresztą sam organ odwoławczy trafnie zauważa, że wystawiony rachunek nr 00003/12 z dnia 30 marca 2012 r. (usługi kierowania pojazdem za m-c 03/2012) nie odzwierciedla rzeczywistych czynności podejmowanych przez stronę. Dlatego ta kwestia wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, w tym przesłuchania stron umowy, a następnie dokonania jednoznacznej oceny charakteru łączącej strony umowy. Zwłaszcza w świetle twierdzeń reprezentowanych przez skarżącego i przywołanych przez niego dowodów w piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. Skarżący na rozprawie przedłożył także umowę o pracę z dnia 1 sierpnia 2012 r., na którą powołał się w przedmiotowym piśmie. Rację ma również organ odwoławczy, że umowa została zawarta pomiędzy przedsiębiorcami i zgodnie z zasadą swobody umów, strony mogą regulować swoje wzajemne prawa i obowiązki dowolnie, w granicach wyznaczonych przez prawo. Jednak, nie zwalnia to organu z pełnej oceny umowy, której poszczególne postanowienia składają się na jej całość. Należy tu dodać, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, odpowiada przede wszystkim podmiot wykonujący przewóz drogowy - przedsiębiorca, nie zaś kierowca, który wykonuje tylko czynność faktyczną prowadzenia pojazdu. Kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia (stosunek pracy, umowa o dzieło czy zasada samozatrudnienia), wykonuje jedną z czynności składającą się na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy. Odpowiedzialność kierowcy została uregulowana w ustawie odrębnie i jest objęta innymi sankcjami. Tym samym kwestia kto rzeczywiście był podmiotem wykonującym transport drogowy, a kto kierowcą, ma zasadnicze znaczenia dla określenia zasad odpowiedzialności w świetle przepisów ustawy transportowej. Organ ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji przede wszystkim wyjaśni czy pismo skarżącego z dnia 18 stycznia 2013 r. zostało przesłane do organu, jeśli tak, to dołączy je wraz załącznikami do akt administracyjnych. Jeśli nie, to zobowiąże skarżącego do jego przedłożenia zakreślając odpowiedni termin. Następnie rozważy przedstawione w nim dowody, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego oraz uzupełni postępowanie dowodowe. Rozstrzygając, weźmie pod rozwagę cały materiał dowodowy sprawy i wyda decyzję uzasadniając ją zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na mocy art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku znajduje podstawę w art. 200 i 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.