II OSK 3072/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/13 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2, i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego oraz jego rozbudowy położonych na działce nr. ew. [...] obręb [...] w . przy ulicy [...] użytkowanych jako warsztat samochodowy i lakiernia samochodowa i nakazał dostarczenie w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów szczegółowo opisanych. Ponadto organ wskazał, że na niniejsze postanowienie zażalenie nie przysługuje. A. S. złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. oraz z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, ze zażalenie jest dopuszczalne. Z mocy ustawy na postanowienie wydane w trybie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego stronom postępowania nie przysługuje zażalenie, zatem nie jest dopuszczalne rozpoznanie zażalenia A. S. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 342/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Sąd stwierdził, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71 a Prawa budowlanego. Obliguje on w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje stronie zażalenie. Przepis, wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r., w art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczas obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz w punkcie 32 tego artykułu dodano art. 71 a. Jednocześnie w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Zasada ta obowiązuje również po dokonaniu kolejnych zmian Prawa budowlanego, które nastąpiły po dniu 31 maja 2004 r. Sąd wskazał, że przepis art. 71 a Prawa budowlanego ma zatem zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), w przypadkach, gdy taka zmiana ma miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu 31 maja 2004 r. W takiej sytuacji stronie faktycznie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 tej ustawy, gdyż, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustawodawca nie przewidział w tym przepisie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego (jego części). Jak wynika z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 kwietnia 2011 r. będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczy położony na działce nr ew. [...] w Z. przy ul. [...] jest użytkowany w charakterze warsztatu samochodowego i lakierni od 1996 r. (oświadczenie inwestora). Sąd stwierdził, że podane daty wskazują, że przepis art. 71a Prawa budowlanego nie mógł mieć zatem zastosowania. Podjęcia przez skarżącą użytkowania niezgodnego z przeznaczeniem obiektu kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulował art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowił on, że "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., należy rozumieć w ten sposób, że w okolicznościach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje środki przewidziane w art. 50, art. 51 tej ustawy dla samowolnego wykonania robót budowlanych oraz w art. 57 ust. 7, dotyczącego samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 71a Prawa budowlanego miałby zastosowanie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), gdyby zdarzenie to miało miejsce po wejściu w życie tego przepisu, tj. po dniu [...] maja 2004 r. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie, nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. W sytuacji, gdy powołany wyżej przepis nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby wskazany wyżej art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazywał stosować odpowiednio m.in. przepis art. 50 Prawa budowlanego, który w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przywołał opisany wyżej wyrok i wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie zostało wyeliminowane z obrotu prawego. Biorąc pod uwagę, że rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (dodany przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888)), zgodnie z którym stronom postępowania nie przysługuje zażalenie na postanowienie wydane w tym trybie, niedopuszczalne jest rozpoznanie zażalenia A. S. na postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma możliwości merytorycznego zakwestionowania podstawy prawnej zastosowanej przez organ powiatowy, w przypadku gdy na postanowienie organu nie przysługuje zażalenie. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie (mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę). Zdaniem organu drugiej instancji, to organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie w sprawie zobowiązany jest zastosować się do wszystkich wytycznych wskazanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012r., sygn. akt: VII SA/Wa 342/12, gdyż pozostające w obrocie prawnym postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ powinien zatem rozważyć możliwość uchylenia własnego postanowienia nr [...] na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła A.S. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 153 p.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a. przez niezastosowanie się przez stronę przeciwną do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 342/12) uchylającego postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. 2) art. 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 i w zw. z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89. poz. 414), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem sprawy tj. w dniu [...] marca 1996 r., przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy wymienione przepisy przewidują możliwość zaskarżenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji państwowej, oraz sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu, a zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ wydał zaskarżone postanowienie bez uwzględnienie stanowiska sądu zawartego w uzasadnieniu w/w wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ, mimo jednoznacznego wskazania w ww. wyroku nie rozważył, czy przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. W sytuacji, gdy powołany wyżej przepis nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby wskazany wyżej art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazywał stosować odpowiednio m.in. przepis art. 50 Prawa budowlanego, który w ust. 5 przewidywał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że organ nie uwzględnił też omówionego przez sąd materiału dowodowego, który pozwala na ocenę istotnej dla rozpoznania zażalenia daty zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez uznanie za prawnie możliwe rozpatrzenie merytoryczne zażalenia złożonego na postanowienie wydane na podstawie powołanego wyżej przepisu Prawa budowlanego, mimo braku w tym przepisie podstawy do składania takiego zażalenia i mimo jednoznacznej dyspozycji art. 142 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku, wydał postanowienie w takim samym brzmieniu , wskazując w uzasadnieniu na przyczynę i podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. Z art. 141 § 1 i 142 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie brzmienia tych przepisów postępowania administracyjnego i uznanie za prawnie uzasadnione rozpoznanie merytoryczne zażalenia na postanowienie co do którego zażalenie nie przysługuje, a tym samym nie dopuszczenie do zbadania zasadności takiego postanowienia w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności dlaczego argumenty prawne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zasługują na uwzględnienie, ani dlaczego zasada wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z art. 141 § 1 k.p.a., - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie uzasadnienia prawnego dla zalecenia rozpatrzenia merytorycznego zażalenia, mimo braku zakwestionowania ustaleń, że na postanowienie organu I instancji zażalenie nie przysługuje, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sformułowania jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie rozważył i nie ustosunkował się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a które wskazują na niemożność merytorycznego rozpatrzenia zażalenia od postanowienia, co do którego formalnie zażalenie nie przysługuje. Wskazano, że w żadnym z wyroków Sąd nie zakwestionował prawidłowości ustaleń organu II instancji, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie przepisu, który nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny prawnej zaskarżonego postanowienia ograniczając się do stwierdzenia naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wywodzono, że samo powołanie się na zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. nie może przesłaniać potrzeby rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia prawnego w postaci konfliktu z zasadą płynącą z art. 141 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że uzasadnienie Sadu I instancji nie zawiera zaleceń co do dalszego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy przede wszystkim podkreślić, że zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 342/12. W odniesieniu do takiej sytuacji zastosowanie ma art. 153 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego oznacza, że sąd ponownie rozpoznając sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się do wcześniej wyrażonych ocen i wskazań w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym orzeczeniu, gdyż ocen ta i wskazania są w sprawie wiążące (por. wyrok NSA z 31 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724). W rozpoznawanej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążące organ i sąd w zakresie istotnym dla niniejszego postępowania zostały wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., który nakazał organowi rozważenie czy przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. nowelizującej Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdyby powołany wyżej przepis prawa nie miał zastosowania, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia regulowałby art. 71 ust. 1 Prawa budowalnego, a więc istniałaby możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymanie robót budowlanych. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku przyjął, że organ nie zastosował się do powyższej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, po wydaniu wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, ani zmiana przepisów prawa, które to zdarzenia umożliwiłyby odstąpienie od zastosowania art. 153 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11). Wbrew temu co próbuje wywodzić organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie były skierowane jedynie do organu I instancji, ale w pierwszej kolejności do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Obowiązkiem więc organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie miał art. 71a ust. 1 czy art. 71 ust. 1 Prawa budowalnego, a w konsekwencji rozważenie czy A. S. przysługuje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych. Nie ulega wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę organ tego nie uczynił. Skoro nie zachodziły przesłanki w postaci istotnej zmiany stanu faktycznego, czy zmiany stanu prawnego po wydaniu wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, ze został naruszony przepis art. 153 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej co do naruszania przez Sąd I instancji powyższego przepisu jest więc nieuzasadniony. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut dotyczący braku rozważenia przez Sąd I instancji, czy przyznać prymat zasadzie z art. 153 p.p.s.a., czy też z art. 141 § 1 kpa zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, w sprawie, iż na postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych A. S. przysługuje zażalenie, nakazała jedynie dokonania ustaleń i na ich podstawie ustalenie, czy taki środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Jednakże najbardziej istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że art. 153 p.p.sa. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż ustawodawca przepisowi temu przyznała prymat, a zasada w nim zawarta dotycząca związania sądów i organów ma charakter nadrzędny. Z powyższych przyczyn niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 71a ust. 1 Prawa budowalnego w zw. z art. 142 kpa. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazania uzasadnienia prawnego do rozpoznania zażalenia oraz braku sformułowania jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 153 p.p.s.a. i nie nakazał rozpoznać zażalenia, ale ponowił wskazania co do dalszego postępowania i odnośnie do oceny prawnej zawarte w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. Sąd I instancji przytoczył istotną część oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednim orzeczeniu i w sposób jednoznaczny sformułował zalecenia dotyczące konieczności postąpienia przez organ zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 342/12. Powyższe przesądza o niezasadności podniesionych zarzutów. Skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.