I SA/Gl 139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. R. (R.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] ([...]) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. H. R., zwany dalej "stroną" lub "skarżącym", wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...]z dnia [...]r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 06/11-08/12 w łącznej wysokości 8 725,17 zł. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 5 września 2012 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – udzielenie pomocy de minimis. Skarżący opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wskazał, że nie ma pieniędzy na zapłatę zaległości, ponieważ utrzymują się razem z bezrobotną żoną (bez prawa do zasiłku) z dochodów, które uzyskuje z działalności gospodarczej (pracuje jako taksówkarz), a te dochody systematycznie maleją. Maksymalnie ograniczyli koszty, ale spłata zadłużenia spowodowałaby zagrożenie egzystencji, ponieważ nie byliby w stanie płacić za mieszkanie czy za prąd. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...]dnia [...] r. odmówił umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej wysokości 8 725,17 zł, w tym : składki w wysokości 8 143,17 zł, odsetki za zwłokę w wysokości 582 zł naliczone na dzień 5 września 2012 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, a nadto strona nie wykazała istnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym opisała swoją bardzo trudną sytuację materialną. Podkreśliła, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia ratalnie, ponieważ nie posiada żadnego majątku ruchomego (z wyjątkiem 13-letniego samochodu, który służy do wykonywania działalności zawodowej), ani nieruchomości, a uzyskiwane dochody wystarczają na życie na granicy minimum egzystencji. Spłata zadłużenia spowodowałaby odcięcie prądu lub eksmisję z mieszkania. Strona wskazała, że z problemami finansowymi boryka się już ponad 10 lat, ma wyrok eksmisyjny i czyni starania, aby uchronić się przed wykonaniem tego wyroku. Zakwestionowała ustalenie organu, że nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności. Wskazała, że to tylko od woli organu zależy czy dojdzie do ustalenia braku majątku przez komornika sądowego czy naczelnika urzędu skarbowego, bo okoliczność ta niewątpliwie obiektywnie istnieje. W piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. skarżący dodatkowo wskazał, że jest gotowy przed sądem ujawnić swój majątek i pod przyrzeczeniem oświadczyć o swojej ubogości, jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do jego stanu majątkowego. Podkreślił, że żyje w mieście, w którym upadły wszystkie większe zakłady pracy i ludzie biednieją, co powoduje coraz większe problemy z pozyskaniem klientów, ale nie znajdzie innej pracy i muszą z żoną żyć, z tego co zarobi. Muszą wybierać pomiędzy zakupem żywności i opłaceniem mieszkania a zapłaceniem składek na ZUS. Od 10 lat boryka się z zagrożeniem wykonania eksmisji z mieszkania. Stwierdził, że istnieją przesłanki umorzenia należności. W piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. strona podtrzymała wcześniejszą argumentację dotyczącą istnienia przesłanek umorzenia oraz powodów powstania zaległości. Nadto do pisma dołączyła pismo Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Obywatelskich Urzędu Miasta S. z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie warunków "przywrócenia najmu". Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne. Kontynuując, organ stwierdził, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z 57-letnią żoną, która jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Deklarowany dochód z działalności gospodarczej wynosi 1 300 zł, a deklarowane wydatki: 1) 483,26 zł – czynsz, 2) 182,20 zł – energia elektryczna, 3) 36,64 zł – gaz, 4) 100 zł – lekarstwa, 5) 90 zł – spłata pożyczki, 6) 580 zł – wydatki na żywność, środki czystości, ubiór i obuwie. Strona nie opłaca bieżących składek na ubezpieczenie społeczne, jest współwłaścicielem (z żoną) samochodu Opel Vectra z 1999 r., nie korzysta z pomocy MOPS. Wywiódł, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, ponieważ: 1) przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie zachodzą z przyczyn oczywistych, 2) nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy, albowiem działalność gospodarcza jest nadal prowadzona, a naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; aktualnie takie postępowanie nie jest prowadzone, ale nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym, które zostanie wszczęte, uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przechodząc do oceny przesłanki ważnego interesu strony, organ stwierdził, że strona nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny skarżącego. Ponadto wskazał, że strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających uzyskiwany dochód w postaci deklaracji PIT lub wydruków z kasy fiskalnej, ani żadnej dokumentacji obrazującej stan zdrowia strony. Wskazał, że nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, ponieważ prowadzenie takiego postępowania byłoby związane z dodatkowymi kosztami dla strony. Podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz nieważność decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazała na abolicję, która "naprawiła błędność stosowania w czasie przez ZUS w zależności od potrzeby interpretacji przepisów przez ZUS". Uzasadniając swoje żądania stwierdziła, że w sprawie występuje przesłanka ważnego interesu, z powodów podnoszonych w toku całego postępowania administracyjnego, które zostały już wyżej opisane. Podkreśliła, że organ miał obowiązek uwzględnienia regulacji dotyczącej pomocy de minimis, czego nie uczynił, a zaniechanie to skutkuje nieważnością decyzji. Podniosła zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia, wskazując na dowolność oceny dowodowej organu. Wyjaśniła powody nie przedłożenia dokumentów wskazując, że: 1) nie chodzi na zwolnienia lekarskie, bo musi pracować, żeby mieć chociażby minimalne środki na życie, 2) nie ma egzemplarza wyroku eksmisyjnego, ale z przedłożonych dokumentów jej sytuacja w tym zakresie, wynikała w sposób jednoznaczny (strona dołączyła dodatkowe dokumenty dotyczące sytuacji mieszkaniowej), 3) jest "ryczałtowcem", więc nie posiada żądanych dokumentów, lecz złożyła oświadczenie o uzyskiwanym dochodzie, a Urząd Skarbowy nigdy nie kwestionował prawidłowości rozliczania się przez stronę z podatków. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu, wniósł o jej oddalenie W uzasadnieniu podkreślił, że umorzenie należności może nastąpić jedynie w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Ze względu jednak na uznaniowy charakter decyzji, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek umorzenia, organ nie ma obowiązku umorzenia. Decyzję podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji płatnika, jednakże organ ma ograniczone możliwości pozyskiwania dowodów we własnym zakresie, a ciężar dowodu ciąży na stronie. Nadto organ jest obowiązany stosować wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, a nie tylko jeden przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębne regulacje, do których nie ma nawet bezpośredniego odesłania w ustawie ograniczają zakres uznania administracyjnego. Wywiódł, że brak podstaw do twierdzenia, że przy instytucji umorzenia należności z tytułu składek należy uwzględnić wyłącznie interes płatnika jako płatnika i płatnika jako osoby fizycznej, całkowicie pomijając interes ubezpieczonych oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które działanie w interesie płatnika ograniczają lub wyłączają. W piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. skarżący ponownie podniósł zarzut nieważności decyzji, z powodów wyżej opisanych. Nadto wskazał, że wbrew treści odpowiedzi na skargę nie ma żadnych zaległości w składkach na ubezpieczenia zdrowotne. Zakwestionował twierdzenia dotyczące "bezsilności" organu w gromadzeniu dowodów. Podkreślił, że organ bezpodstawnie zakłada poprawę jego sytuacji materialnej. Stwierdził, że jego zaległości nie obejmie "ustawa abolicyjna". W drugim piśmie z tej samej daty skarżący wskazał, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy okresu jego zadłużenia, a jest to warunek konieczny orzekania w przedmiocie umorzenia należności. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podał, że otrzymał z organu zawiadomienie z dnia 9 stycznia 2013 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie za okres 10/2011-11/2012 oraz decyzję z dnia [...]r. określającą wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości 623,05 zł (decyzja nie została dołączona do pisma). Podkreślił, że poprzednio ZUS wykazywał inny okres jego zadłużenia (06/11-08/12). Do pisma został dołączony, opatrzony komentarzem skarżącego, niepodpisany dokument zatytułowany "Załącznik do dokumentu nr [...] z dnia: 09-01-2013" zawierający tabelaryczne zestawienie należności za okres od października 2011 do listopada 2012 z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tabeli nie wykazano istnienia należności za kwiecień 2012 r.; wykazano łączną kwotę zaległości w wysokości 7 815,66 zł i odsetki za zwłokę w wysokości 672 zł. Z dokumentu nie wynika, kogo ten dokument dotyczy. Odpisy pism i załącznika zostały doręczone pełnomocnikowi organu, który nie ustosunkował się do nich nie ustosunkował. Kolejnym pismem, z dnia 20 czerwca 2013 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty, wnioski i argumenty, a nadto wskazał, że w wyniku weryfikacji, ZUS ustalił inną kwotę jego zadłużenia niż wynikało to z zaskarżonej decyzji. Załączył uwierzytelnioną przez siebie kserokopię pisma organu z dnia 24 maja 2013 r., w którym organ informuje: "że po weryfikacji dokumentów rozliczeniowych i płatniczych dokonano rozliczenia konta zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78, poz. 465), z uwzględnieniem korekt deklaracji rozliczeniowych za okres 02/2007-02/2009, stwierdzono iż konto wykazuje zaległość w kwocie ogółem 26 918,27 zł + % + koszty upomnienia + koszty egzekucyjne w tym: ➢ na FUS w kwocie 25 888,77 zł + % + KU + KE za okres 02/2007-02/2009, 06/2011-04/2013 ➢ na FPIFGŚP w kwocie 1 029,50 zł + % za okres 02/2007-02/2009". Odpisy pisma i załącznika zostały doręczone pełnomocnikowi organu, który nie ustosunkował się do nich nie ustosunkował. Strony nie stawiły się na rozprawę pomimo prawidłowego zawiadomienia o jej terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczyła się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne strony – ubezpieczonego, będącego równocześnie płatnikiem tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Skarżący się z tym nie zgodził, podkreślając, że poprzez zaniechanie swoich obowiązków organ uniemożliwia wykazanie istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Nadto skarżący wskazał na występowanie w sprawie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Podkreślił także uchybienia w ustaleniu stanu zaległości oraz nie uwzględnienie przez organ regulacji dotyczącej pomocy de minimis. Stan faktyczny sprawy jest między stronami sporny. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być przez Zakład umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3. Przepis ten ma charakter katalogu zamkniętego. Nadto należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a ustawy). Zasady umarzania składek w takich przypadkach zostały określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Ze wskazanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o odmowie umorzenia składek, jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek umorzenia (decyzja związana). Jeżeli natomiast chociażby jedna z ustawowych przesłanek umorzenia składek występuje w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w granicach uznania administracyjnego; może wydać decyzję umarzającą należności lub decyzję odmawiającą ich umorzenia. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję związaną, stwierdzając brak przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z punku widzenia wymogów proceduralnych postępowania wyjaśniającego, Sąd stwierdza, iż proces stosowania prawa został przez organ przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, a organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny, nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik jego nieprawidłowej oceny. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Z cytowanego przepisu wynika między innymi, ciążący na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie, obowiązek identyfikacji sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w tym postępowaniu. Organ jest obowiązany ustalić stronę podmiotową i przedmiotową postępowania. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym wnioskujący powołuje się na własny interes prawny i status wnioskującego nie budzi wątpliwości, podstawowym obowiązkiem identyfikacyjnym jest stwierdzenie, jakie zaległe składki objęte są wnioskiem. Jeżeli z treści wniosku wynika, że strona wnosi o umorzenie wszystkich zaległości (bez ich sprecyzowania), organ jest zobowiązany te zaległości ustalić. W przypadku rozbieżności pomiędzy stroną i organem co do występowania zaległości w zakresie konkretnie wskazanych składek, organ winien te rozbieżności usunąć. Zanim organ przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia należności, jest obowiązany jednoznacznie stwierdzić, jakie zaległości ciążą na stronie i o umorzenie których, spośród tych należności, strona wnosi. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne toczy się na wniosek strony i treść wniosku, ujawniająca wolę strony wyznacza przedmiot postępowania. Jak wynika, z wyżej zamieszczonej szczegółowej relacji dotyczącej stanu faktycznego sprawy, organ orzekał w stosunku do nieprawidłowo zidentyfikowanego przedmiotu postępowania. We wniosku o umorzenie należności strona nie wskazała konkretnie, o umorzenie jakich należności wnosi. Z treści wniosku wynika, że strona wnosi o umorzenie wszystkich należności. Organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu doprecyzowanie woli strony, zasadnie uznając, że ta wola została jednoznacznie wyrażona. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ odmówił umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 2011 r. do sierpnia 2012 r. w łącznej wysokości 8 725,17 zł. Taki stan zaległości był również dokumentowany w aktach organu pierwszej instancji, z doprecyzowaniem, że jest to zaległość na FUS (ustalenia własne ZUS zawarte w wydruku stanu należności płatnika z datą aktualności danych na dzień 27 września 2012 r. oraz w załączniku nr 12 do Instrukcji, opatrzonym datą 10 października 2012 r., zawierającym ustalenia organu w trakcie wewnętrznej procedury rozpatrywania wniosku o umorzenie należności). Natomiast z pisma ZUS z dnia 24 maja 2013 r., doręczonego stronie, wynika, że organ po dokonaniu weryfikacji dokumentów rozliczeniowych i płatniczych oraz rozliczeniu konta stwierdził, że konto wykazuje zaległość w zakresie należności głównej w kwocie 26 918, 27 zł; istnieją także zaległości w zakresie bliżej niesprecyzowanych odsetek, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Z tego pisma wynika również, że są to zaległości na FUS za okres od lutego 2007 r. do lutego 2009 r. i za okres od czerwca 2011 r. do kwietnia 2013 r., a także zaległości na FPiFGŚP za okres od lutego 2007 r. do lutego 2009 r. Jeszcze inne ustalenia zawiera przedłożony przez stronę, niepodpisany załącznik do dokumentu nr [...]. Brak ustosunkowania się organu do kolejnych pism strony oraz fragmentaryczny charakter złożonych do akt dokumentów, nie pozwala na stwierdzenie, w jakim zakresie rzeczywisty stan należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne strony pokrywa się ze stanem należności, które były przedmiotem postępowania. Czynienie na tę okoliczność ustaleń jest jednak w postępowaniu sądowym zbyteczne, ponieważ nie budzi wątpliwości okoliczność, iż organ nie ustalił w sposób należyty przedmiotu postępowania. Organ rozstrzygnął w stosunku do stanu zaległości, który sam w okresie późniejszym zakwestionował, po wewnętrznej weryfikacji konta strony. W żaden sposób nie wyjaśnił powodów powstałych rozbieżności. Opisane rozbieżności wskazują, że ustalenia dowodowe, w zakresie przedmiotu postępowania nie dały podstaw do wydania prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w sposób uchybiający przepisom postępowania dowodowego. Nadto naruszył zasadę skargowości, poprzez orzekanie w innym zakresie niż wynika z wniosku strony. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Ze wskazanych względów Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie zidentyfikował przedmiotu postępowania, a postępowanie w sprawie umorzenia należności w zakresie badania występowania w sprawie przesłanek umorzenia, może być prowadzone dopiero wtedy, gdy stan zaległości nie budzi wątpliwości. Nieprawidłowe określenie przedmiotu postępowania spowodowało, że również dalsze etapy postępowania miały charakter wadliwy, gdyż były prowadzone w stosunku do należności, których istnienie – przynajmniej w części jest wątpliwe oraz nie były prowadzone w stosunku do części należności, jak wynika z pisma organu z dnia 24 maja 2013 r., istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien w pierwszej kolejności ustalić stan rzeczywistych zaległości strony i przeprowadzić postępowanie co do występowania w sprawie przesłanek umorzenia, w stosunku do nie budzących wątpliwości, faktycznie istniejących należności z tytułu składek – w zakresie wynikającym z wniosku strony. Nadto Sąd stwierdza, że w zakresie ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ uchybił przepisom prawa materialnego, a to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy, uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne (co jest warunkiem koniecznym ich ewentualnego umorzenia), ponieważ przesłanki wymienione w: 1. art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy (dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie), 2. art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy (sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze), 3. art. 28 ust. 2 pkt 4 ustawy (nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym), 4. art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy (wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym) ustawy, nie zachodzą z przyczyn oczywistych. Wywiódł dalej, że nie wystąpiły również przesłanki wymienione w: 1. art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy (nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa), 2. art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję), 3. art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy (jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne), albowiem działalność gospodarcza jest nadal prowadzona, a naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wskazał, że aktualnie takie postępowanie nie jest prowadzone, ale nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym, które zostanie wszczęte, uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Nie jest sporna okoliczność, że ani komornik sądowy, ani naczelnik urzędu skarbowego nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Jednak strona domagała się prowadzenia postępowania egzekucyjnego wywodząc, że tylko jego wszczęcie pozwoli stwierdzić, że istnieje przesłanka całkowitej nieściągalności. Sąd stwierdza, że zaniechanie organu spowodowało, iż nie jest możliwe merytoryczne ocenienie istnienia bądź nieistnienia tej przesłanki całkowitej nieściągalności. W świetle obowiązujących zasad prawa nie można zaakceptować wywodzenia negatywnych dla strony konsekwencji prawnych z okoliczności powstałych w wyniku niewywiązywania się przez organ z ustawowych obowiązków. Niedopuszczalne są takie praktyki organu, które uniemożliwiają stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki, od których wystąpienia zależy możliwość wydania przez organ korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. W tym miejscu trzeba wskazać, że na mocy art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie budzi wątpliwości, że jest również wierzycielem. Z przepisu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obowiązany wszcząć egzekucję, czego nie uczynił. Wypełnienie ustawowego obowiązku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy; umożliwiłoby bowiem dokonanie przez komornika sądowego czy naczelnika urzędu skarbowego ustaleń na okoliczność istnienia (braku) majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ponieważ organ tego zaniechał, nie poczynił jednoznacznych ustaleń dowodowych pozwalających na wydanie zgodnej z prawem decyzji. Ze względu na wskazane uwarunkowania aksjologiczne nie jest możliwe przyjęcie za organem, że zostało udowodnione, iż w sprawie nie występuje przesłanka określona w tym przepisie prawnym. Należyte wypełnienie obowiązków wierzyciela dałoby też organowi podstawę do rzetelnego i jednoznacznego stwierdzenia, czy istnieje przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy. Działając bowiem jako organ egzekucyjny miałby znaczne możliwości dokonania ustaleń na okoliczność sytuacji majątkowej strony, a na mocy art. 77 § 4 k.p.a. byłby uprawniony do zaliczenia tych ustaleń do faktów znanych organowi z urzędu i wykorzystania ich jako części materiału dowodowego w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją. Posiadałby możliwość poczynienia ustaleń dowodowych pozwalających na potwierdzenie lub zaprzeczenie oświadczeniom strony dotyczącym jej sytuacji życiowej, w tym majątkowej w zakresie istotnym dla ustalenia przesłanek całkowitej nieściągalności składek. Odpadłyby bowiem ograniczenia w zakresie postępowania dowodowego, na które organ się powołuje. Trzeba również podkreślić, że strona wręcz domagała się wszczęcia w stosunku do niej egzekucji w celu dokonania ustaleń dowodowych na okoliczność jej sytuacji materialnej, umożliwiających organowi umorzenie należności z tytułu składek. Sąd stwierdza, że organ naruszył przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisów art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy w sposób, który nie może zostać zaakceptowany w praworządnym państwie, ze względów aksjologicznych. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek uwzględniania w procesie stosowania prawa również zasad prawa, stanowiących wyraz akceptowanej hierarchii wartości. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zaniechania organu w zakresie wykonania obowiązków ciążących na wierzycielu doprowadziły do zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego w sposób uniemożliwiający rzetelne stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki, od których wystąpienia zależy możliwość wydania przez organ korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Odnosząc się do postępowania dowodowego na okoliczność występowania w sprawie drugiej z przesłanek umorzenia składek: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu strony, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do twierdzenia, że taka przesłanka istnieje. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia należności, pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. W sytuacji, gdy strona twierdzi, że spłata zaległości spowodowałaby zagrożenie egzystencji jej rodziny, jest obowiązana przedstawić dowody, które pozwolą organowi zweryfikować istnienie tej okoliczności. Strona jest obowiązana przedłożyć wszystkie dostępne dla niej dowody na poparcie istnienia okoliczności, z której zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne. Ustalenie wskazanej przesłanki umorzenia następuje poprzez porównanie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego. Danymi w tym zakresie dysponuje strona i dlatego strona jest obowiązana przedstawić organowi dowody. W niniejszej sprawie strona w sposób wystarczający udokumentowała wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe. Nie udokumentowała natomiast dochodów. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez stronę, że wystarczające jest jej oświadczenie. Organ był uprawniony do żądania dowodów w postaci wydruków z kasy fiskalnej lub innych dokumentów, z których wynika poziom faktycznie uzyskiwanego miesięcznie dochodu gospodarstwa domowego – z uwzględnieniem specyfiki wybranej przez stronę formy opodatkowania. Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy strona odmówiła przedłożenia żądanych dokumentów, organ nie miał podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanki ważnego interesu strony, a sposób ukształtowania ciężaru dowodu nie nakładał na ten organ obowiązku poszukiwania takich dowodów. Zasadnie przeto organ wskazał, że nie zostało wykazane przez zobowiązanego istnienie tej przesłanki umorzenia. W tym miejscu Sąd wskazuje stronie, że powyższe stwierdzenie nie tamuje jej możliwości dowodzenia istnienia wskazanej przesłanki umorzenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, poprzez przedłożenie żądanych przez organ dowodów. Odnosząc się do zarzutu strony, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ organ nie uwzględnił w postępowaniu udzielenia pomocy de minimis, Sąd stwierdza, że ten zarzut jest chybiony. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że taki skutek wady decyzji musi być wyrażony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Sąd stwierdza, że nie istnieje przepis prawny zawierający klauzulę nieważności znajdującą zastosowanie w zakresie wskazanym przez stronę. Nadto w sytuacji, gdy w stosunku do zobowiązanego będącego przedsiębiorcą nie zaistnieją okoliczności przewidziane w prawie krajowym, warunkujące możliwość rozstrzygania o przyznaniu lub odmowie udzielenia ulgi stanowiącej pomoc de minimis, nie zachodzi potrzeba prowadzenia badania w tym zakresie w oparciu o przepisy unijne. Obowiązek taki ciąży na organie, jeżeli zgodnie z prawem krajowym istnieje możliwość udzielenia ulgi. W sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne taka możliwość istnieje w przypadku występowania w sprawie przynajmniej jednej z przesłanek umorzenia. W sytuacji, gdy organ stwierdził brak przesłanek, nie miał obowiązku przeprowadzenia takiego badania. Stwierdzenie, czy w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązek taki będzie ciążył na organie, jest uzależnione od wyników postępowania dowodowego prowadzonego na okoliczność istnienia przesłanek umorzenia. Mając na względzie wyżej opisane naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzekł jak w sentencji wyroku.