II SA/Sz 425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Spółka A złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowi zlokalizowanej na terenie województwa, powiat [...], gmina [..], obręb ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z2003r. Nr 164, poz. 1588 i 1589) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nieruchomości objęte inwestycją położone są na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, iż planowana inwestycja związana jest z produkcją energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii. Substratami wykorzystywanymi do produkcji biogazu w planowanej biogazowni będą produkty i odpady pochodzenia rolniczego, tj. kiszonka z kukurydzy, traw i zbóż oraz wywar gorzelniany transportowany rurociągiem z usytuowanej na dz. nr [...] gorzelni. Substratami uzupełniającymi i zastępczymi będą substraty odpadowe z przetwórstwa rolno-spożywczego i handlu wyłącznie pochodzenia roślinnego. Wytworzona energia elektryczna będzie częściowo wykorzystywana dla potrzeb istniejącej na dz. nr [..] gorzelni, a nadwyżka energii elektrycznej zostanie sprzedana do sieci elektrycznej. Poszczególne elementy biogazowni za wyjątkiem zespołu kogeneraracyjnego planowane są na terenie działki nr [...] , natomiast na terenie dz. nr [...] planowane są rurociągi oraz instalacje technologiczne. Organ I instancji stwierdził, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie braku możliwości kontynuacji funkcji. Analiza wykazała, że na żadnej działce w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa związana z wytwarzaniem energii z odnawialnych źródeł energii, w związku z czym nie ma możliwości określenia dla takiej inwestycji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na zabudowanych działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (usytuowana w odległości ok. 50,0 m od granicy dz. nr [...] ), mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Na działce nr [...] usytuowane są budynki gorzelni. Z charakteru planowanej inwestycji, jej przeznaczenia i funkcji wynika, iż planowana inwestycja stanowi samodzielne zamierzenie budowlane o określonej charakterystyce i sposobie działania, związanym z wytwarzaniem energii. W ocenie organu, planowana inwestycja byłaby sprzeczna z istniejącym sposobem zagospodarowaniem terenu i naruszyłaby zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny. W sprawie nie zachodzi również możliwość zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że przepisu ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Planowane zamierzenie nie jest bowiem urządzeniem infrastruktury technicznej lecz stanowi samodzielne zamierzenie budowlane związane z produkcją energii. Ponadto, wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę biogazowni o mocy powyżej 100 kW byłoby sprzeczne z treścią art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, oraz sprzeczne z art. 15 ust. 3 pkt 3a dotyczącym sporządzenia planu miejscowego. W związku z tym, że planowana inwestycja związana jest z wytwarzaniem energii z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW (planowana ok. 800 kW) winna być rozmieszczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, a realizacja jej, poprzedzona sporządzeniem planu miejscowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A podniosła zarzut naruszenia: - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań nowej zabudowy (...), poprzez przyjęcie, iż na działce nie znajduje się zabudowa związana z wytwarzaniem energii z odnawialnych źródeł energii, gdy tymczasem na terenie istniejącej gorzelni znajduje się kotłownia węglowa dla potrzeb produkcji pary i ogrzewania, a planowania instalacja ma na celu uniezależnienie gorzelni od zewnętrznych dostaw energii elektrycznej, - art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja wymaga jej umieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, gdyż przepis art. 10 ust. 2a odnosi się tylko do instalacji, które będą oddziaływać w strefę związaną z ograniczeniem użytkowania, a planowana inwestycja będzie oddziaływać tylko w strefę właściciela, a więc nie będzie powodować ograniczeń w zabudowie i zatem nie wymaga rozmieszczenia w studium, - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż lokalizowanie inwestycji budowlanych dotyczących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może się odbywać bądź drogą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 10 ust. 2a), bądź w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 59). Urządzenia o mocy nie przekraczającej 100 kW lokalizowane mogą być w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zaś instalacje o mocy przekraczającej 100 kW, mogą być lokalizowane wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w opracowanym i uchwalonym przez radę gminy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie ustaleń uprzednio uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja pozwoli na produkcję energii o mocy 800 kW, czyli przekracza ona kryterium wskazane w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że jej lokalizacja we wskazanym terenie może się odbyć wyłącznie w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim wyznaczeniu takiego terenu w studium uwarunkowań. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie są przede wszystkim przepisy art. 15 ust.3 pkt 3a w związku z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przez Spółkę przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do twierdzenia odwołującej, iż planowana inwestycja nie wymaga jej umieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy , gdyż przepis art. 10 ust. 2a odnosi się tylko do instalacji, które będą oddziaływać w strefę związaną z ograniczeniem użytkowania, Kolegium wskazało, że jedynym kryterium wyboru administracyjnej drogi lokalizowania tego typu urządzeń jest ich moc (poniżej lub powyżej 100 kW). Ewentualne wyznaczenie strefy ochronnej dla tego typu urządzeń wynikać będzie z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która wykonywana jest zarówno w ramach sporządzania miejscowego planu jak i w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Spółka A działając przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze postawiła zarzut naruszenia przepisów: - art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja może być zlokalizowana wyłącznie w granicach obszaru wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie ustaleń uprzednio uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz brak wyjaśnienia czy inwestycja będzie oddziaływać w strefę związaną z ograniczeniem użytkowania, - art. 124 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu decyzji okoliczności i zarzutów podniesionych przez stronę w treści odwołania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podkreśliła, że decydującym kryterium o tym czy dana inwestycja wymaga umieszczenia w studium nie jest moc wytwarzanej energii z odnawialnych źródeł, lecz to czy łącznie spełniona będzie przesłanka lokalizacji planowanej inwestycji o mocy przekraczającej 100 kW oraz oddziaływania w strefę związaną z ograniczeniem użytkowania. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch kryteriów powoduje, iż inwestycja wymaga rozmieszczenia w studium, a co się z tym wiąże sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana przez stronę inwestycja będzie oddziaływała tylko w strefę właściciela, tym samym nie będzie powodować ograniczeń w zabudowie, w związku z czym nie wymaga rozmieszczenia w studium. Nadto wszelkie uciążliwości, związane z prowadzeniem działalności, będą się zamykać w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Standardy jakości środowiska poza terenem obiektu zostaną dotrzymane. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art.10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż moc urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł przekracza 100 kW i w związku z tym, dla jego lokalizacji niezbędne jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego w tym zakresie stosowne zapisy. Organ pierwszej instancji jako podstawę decyzji odmownej wskazał, podobnie jak Kolegium, na brak planu zagospodarowania przestrzennego oraz także na niespełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak możliwości kontynuacji funkcji). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 2 pkt 8 obliguje radę gminy do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszarów przestrzeni publicznej. Powołany przepis należy stosować łącznie z art. 10 ust. 3 ww. ustawy, w myśl którego, obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. W polskim systemie planowania przestrzennego zasadą jest fakultatywność uchwalania planu miejscowego. W związku z tym, sporządzenie planu jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. Tymczasem ani art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie obliguje organu stanowiącego gminy do uchwalenia planu miejscowego dla obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Obowiązku uchwalenia miejscowego planu dla tych obszarów nie przewidują również przepisy odrębne, do których odsyła art. 10 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy. Taki obowiązek nie wynika także z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy nie wynika, że dla wskazanych w nim urządzeń i ich stref ochronnych obowiązkowe jest uchwalenie planu. Nie jest to nawet obowiązkowy zapis planu miejscowego (umieszcza się go w planie w zależności od potrzeb). Przepis ten wskazuje jedynie, że rada gminy może, jeżeli istnieje taka potrzeba, uwzględnić w planie takie urządzenia i ich strefy ochronne, o ile obszary ich rozmieszczenia zostały przewidziane w uchwalonym uprzednio studium. Z powyższego wynika zatem, że inwestycja polegająca na budowie biogazowi, wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, może być realizowana mimo braku na danym obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje na drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamieszczono budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń(pkt2). W przepisie tym nie wymieniono natomiast urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a więc wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] r. winien być rozpatrzony poprzez wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Podsumowując, należy wskazać, że organy obu instancji w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uznając, że objęta wnioskiem inwestycja, wymaga uwidocznienia jej w planie zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu i po przeprowadzeniu wymaganej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy spełniania wymagań przez planowaną inwestycję (z zachowaniem wszelkich wymogów przewidzianych przepisami prawa), ponownie rozstrzygnąć wniosek o wydanie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.