III SAB/Kr 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2013r. na posiedzeniu niejawnym skargi M. K. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Skarżący M. K. wniósł za pośrednictwem Rady Izby Notarialnej skargę na bezczynność tego organu w związku z jego wnioskiem z dnia 25.03.2013r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi izby [...] A. U. Przedstawił w skardze stan sprawy polegający na tym, że w dniu 05.11.2012 r. wniósł do Rady Izby Notarialnej o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi A. U. w związku z naruszeniem art. 50 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U.2008.189.1158 ze zm.) oraz § 7-8 i 25 Kodeksu Etyki Zawodu Notariusza podczas wykonywania przez tego notariusza obowiązków nadzorującego nad postępowaniami karnymi toczącymi się wobec m.in. skarżącego w latach 1991-2002r. Rada Izby Notarialnej w piśmie z dnia 19.12.2012 r. poinformowała skarżącego, że sprawie zostanie nadany bieg. W dniu 17.01.2013 r. skarżący skierował do Rady pismo o podanie przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Rada odpowiedziała pismem z dnia 30.01.2013 r., że podjęcie uchwały o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jest suwerenną decyzją rady izby notarialnej. Postępowanie jako takie może być wszczęte na wniosek, ale złożenie wniosku w niniejszej prawie nie obliguje Rady do podjęcia decyzji zgodnie z wnioskiem. Wobec treści tego pisma skarżący skierował pismo do Krajowej Rady Notarialnej wnosząc o podjęcie działań zmierzających do zobowiązania Rady Izby Notarialnej do podjęcia stosownej uchwały. Krajowa Rada Notarialna odpowiedziała pismem z dnia 06.03.2013r, że brak jej kompetencji do działania, o które wnioskował skarżący. Skarżący ponowił zatem wniosek do Rady Izby Notarialnej o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko notariuszowi A. U., na który to wniosek Rada już nie odpowiedziała. Kierując skargę do Sądu na bezczynność Rady Izby Notarialnej skarżący uznał, że uchwała Rady stanowi decyzję w rozumieniu przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), co uzasadnia skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w niewydaniu tej decyzji. Według skarżącego uchwała ta zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego o charakterze jednostkowym i władczym, nakierowanym na wywołanie oznaczonych skutków prawnych. Jak zauważył, postępowanie dyscyplinarne ma zawsze indywidualny charakter. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu do rozpoznania niniejszej sprawy. Jak organ podniósł, nie każda uchwała jest decyzją administracyjną. Znaczenie dla określenia poprzez taką formę rozstrzygnięcia ma przepis prawa materialnego, którego brak w przepisach prawa jeśli chodzi o postępowanie dyscyplinarne notariuszy. Brak jest bowiem odesłania do przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie odesłanie następuje do przepisów postępowania karnego. Według organu nie można upatrywać prawa do skargi do sądu administracyjnego w kategoriach actio popularis z art. 63 Konstytucji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. K. podlega odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - dalej jako "p.p.s.a.", określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przypadku skargi na bezczynność organu wskazanej w pkt 8 przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał ustawowy obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyżej przytoczonych przepisów lub przepisów szczególnych (np. ustawy Prawo o notariacie) zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Istotą zatem rozstrzygnięcia jest czy Rada Izby Notarialnej miała obowiązek wypowiedzieć się na skutek wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec notariusza A. U. w formach wyżej wskazanych, co implikowałoby możliwość dochodzenia praw przed sądem administracyjnym w sytuacji braku przewidzianego prawem działania Rady. Nawiązać tu należy do przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy na gruncie ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U.2008.189.1158 ze zm.). W kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej orzekają sądy dyscyplinarne złożone z przedstawicieli tego zawodu, wybierani przez odpowiednie organy danego samorządu zawodowego. Sądownictwo dyscyplinarne jest dwuinstancyjne, a postępowanie dyscyplinarne oparte jest na modelu postępowania karnego przed sądami powszechnymi. Sad dyscyplinarny jest w zakresie orzekania niezawisły. Od orzeczeń sądów dyscyplinarnych wydawanych w drugiej instancji przysługuje obwinionemu kasacja do Sądu Najwyższego (por. art. 53 i 54 Prawa o notariacie). Przy czym wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do notariusza mogą zgłosić Minister Sprawiedliwości lub rada właściwej izby notarialnej po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion czynu zarzuconego obwinionemu oraz złożeniu wyjaśnień przez obwinionego, chyba że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe (art. 58 ustawy Prawo o notariacie). Wynika z tego, że przepisy ustawy Prawo o notariacie (rozdział 6) kompleksowo regulują przebieg postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez organy samorządu zawodowego względem notariuszy określając również zakres sądowego postępowania kontrolnego w sprawach dyscyplinarnych do możliwości wniesienia kasacji na ściśle określonych podstawach do Sądu Najwyższego. Przepisy te nie przewidują w żadnym stopniu i na żadnym etapie postępowania dyscyplinarnego kontroli sądów administracyjnych w tych sprawach. Jeśli chodzi o zakres działania rady izby notarialnej to należy do niej nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (art. 35 ustawy Prawo o notariacie). Z kolei nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego sprawuje Minister Sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub sądów wojewódzkich (obecnie okręgowych) albo przez wyznaczone osoby (art. 42 § 1). Szczegółowe zagadnienia sposobu wykonywania nadzoru znajdują w samym prawie o notariacie, jak też w wydanym na podstawie delegacji z art. 42 § 2 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. Nr 42, poz. 188). Nadmienić w tym miejscu należy, że dopuszcza się kontrolę sądu administracyjnego w sytuacji przewidzianej w przepisie art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie stanowiącym, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Przyjmuje się, że opinia przybierająca formę uchwały podlega kontroli sądu administracyjnego jako nosząca cechy postanowienia z art. 106 5 kpa. Niemniej działania w ramach postępowania nadzorczego takie jak czynności kontrolne organów nadzoru, sposób oceny kwestionowanych czynności notarialnych, odstąpienie od żądania wszczęcia wobec notariusza postępowania dyscyplinarnego (por. art. 45 Prawa o notariacie), sposób załatwienia skargi na notariusza - nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec powyższego przyjąć należy, że sąd administracyjny nie jest władny rozpoznawać skargę na bezczynność w niewydaniu uchwały przez Radę Izby Notarialnej w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, z tej racji, iż postępowanie dyscyplinarne notariuszy jako takie nie zostało powierzone sądom administracyjnym do kontroli. Sąd wobec tego odrzucił skargę M. K. na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.