II OSK 741/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1299/13, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] listopada 2012 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją z [...] listopada 2012 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej wykonanie szczegółowo w decyzji określonych robót budowlanych w stanowiącym jej własność pawilonie przy ul. [...] w W. Roboty budowlane, jak wynika z decyzji, miały być przeprowadzone w związku z samowolnym przekuciem stropu z lokalu użytkowego do znajdującego się pod nim pomieszczenia śmietnika i w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym – nie zaprzeczając, że jest właścicielem obiektu budowlanego – kwestionowała nałożenie na nią obowiązku wykonania robót budowlanych. W związku z tym zarzuciła, że nie zostało wyjaśnione, jak i kto przekuł strop w pawilonie. Podniosła, że przez wiele lat była pozbawiona władztwa nad lokalem użytkowym, z którego przekuto strop. Twierdziła, że bez tytułu prawnego lokalem tym władali A. S. oraz A. S. oraz że dopiero [...] października 2012 r. przywrócono jej posiadanie tego lokalu w wyniku wykonania w postępowaniu egzekucyjnym wyroku eksmisyjnego. Zaznaczyła przy tym, że przekucie stropu zostało przez nią ujawnione na wiosnę 2012 r. Zdaniem skarżącej, te okoliczności dowodzą, że jedynie A. S. oraz A. S. mogli być inwestorami robót budowlanych polegających na przekuciu stropu. Powołując się na art. 52 Prawa budowlanego skarżąca wywiodła, że brak podstaw, aby na nią, jako właściciela obiektu budowlanego, nakładać obowiązek wykonania robót budowlanych w celu usunięcia skutków samowoli budowlanej, skoro nie miała żadnego związku z samowolnym wykonaniem robót budowlanych. Rozpoznając odwołanie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że obowiązek nakładany decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora robót budowlanych, jednakże pod warunkiem, że w chwili wydania tej decyzji posiada on uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które pozwoliłoby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Zdaniem organu administracji, nałożenie tego obowiązku na inwestora, który nie włada obiektem budowlanym, prowadziłoby do niewykonalności obowiązku. W ocenie organu administracji, skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela obiektu budowlanego nie narusza art. 52 Prawa budowlanego. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że lokal użytkowy, z którego przekuto strop, od [...] października 2012 r. znajduje się we władaniu właściciela, czyli skarżącej. Natomiast wskazany przez skarżącą, jako inwestor robót budowlanych, A. S. ani nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego lokalu, ani nim nie włada. W skardze skarżąca, zarzucając naruszenie art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 138 § 1 k.p.a., twierdziła, że obowiązek wykonania robót budowlanych powinien być nałożony na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, uznał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Stwierdził, że adresatów decyzji wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego określa art. 52 tej ustawy, który wskazuje, że obowiązki nakładane w tych decyzjach mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zaznaczył, że przepis ten nie określa pierwszeństwa tych podmiotów, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został – trafny zdaniem Sądu pierwszej instancji – pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w chwili orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem budowlanym, nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do obiektu budowlanego, a właściciel nie byłby związany decyzją. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skierowanie w takiej sytuacji decyzji do właściciela obiektu budowlanego nie narusza art. 52 Prawa budowlanego. Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w chwili wydania decyzji organów obu instancji, właściciel lokalu użytkowego, czyli skarżąca, był we władaniu lokalu użytkowego. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wobec A. S. orzeczono nakaz opróżnienia lokalu użytkowego i nakaz ten został wykonany w dniu [...] października 2012 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro więc domniemany inwestor w chwili orzekania nie dysponował tytułem prawnym do władania lokalem użytkowym, zasadne było skierowanie nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do właściciela tego lokalu. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieposiadanie przez inwestora, w chwili orzekania przez organ administracji, uprawnienia do władania obiektem budowlanym nie pozwala na nałożenie na niego obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał takiego uprawnienia w chwili wykonania, bez wiedzy i zgody właściciela obiektu budowlanego, samowolnych robót budowlanych. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że lokal użytkowy, z którego przebito otwór do znajdującego się pod nim pomieszczenia śmietnika, od 2006 r. był zajmowany przez A. S. oraz A. S., bez jakiegokolwiek tytułu prawnego i skarżąca odzyskała władztwo nad tym lokalem [...] października 2012 r. w wyniku wyegzekwowania wyroku eksmisyjnego. Wymienione osoby – jak dalej przedstawiono – od kwietnia do maja 2012 r. wykonały bez zgody właściwych organów administracji oraz skarżącej roboty budowlane polegające na przebiciu wspomnianego otworu, zaś skarżąca po ujawnieniu tego faktu niezwłocznie zawiadomiła o tym organ nadzoru budowlanego. Dalej skarżąca przedstawiła swoje stanowisko, co do wykładni art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zwróciła uwagę, że w art. 52 Prawa budowlanego nie wskazano żadnych kryteriów wyboru jednego z wymienionych w nim podmiotów. W jej ocenie dokonanie wyboru pomiędzy tymi podmiotami "musi mieć oparcie w okolicznościach danego stanu faktycznego". Stwierdziła, że powołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia sądów administracyjnych zostały sformułowane w innych stanach faktycznych, niż ten, który występuje w rozpoznawanej sprawie. Podkreślono, że nie dotyczyły one sytuacji, która występuje w tej sprawie i która polega na tym, że inwestor nie posiadał prawa do władania nieruchomością zarówno w chwil wydania decyzji, jak i w czasie dopuszczenia się samowoli budowlanej. Skarżąca przedstawiła też pogląd, z którego wynika, że wyraziłaby zgodę na wykonanie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, co powodowałoby, że decyzja nakładająca na inwestora, który nie włada już obiektem budowlanym, obowiązek wykonania w tym obiekcie robót budowlanych, nie byłaby niewykonalna. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi lub o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, NSA w rozpoznawanej sprawie nie może objąć swoją oceną tego, czy do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowano postępowanie naprawcze, czyli art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Jedynym problemem prawnym przedstawionym Sądowi drugiej instancji w skardze kasacyjnej jest bowiem stosowanie art. 52 Prawa budowlanego, w szczególności kwestia związana z wyborem jednego z trzech wskazanych w tym przepisie podmiotów. Uwzględniając tak przytoczoną podstawę kasacyjną należy wskazać, że w art. 52 Prawa budowlanego stanowi się, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Stanowiąc tak, ustawodawca nie wyjaśnił w tym, ani w żadnym innym przepisie, według jakich kryteriów dokonać wyboru pomiędzy inwestorem, właścicielem i zarządcą obiektu budowlanego. Wynika z tego, że zostało to pozostawione uznaniu organu administracji. Zatem, organ administracji, decydując o tym, czy obowiązki wynikające z powołanych przepisów nałożyć na inwestora, czy na właściciela obiektu budowlanego albo na zarządcę obiektu budowlanego, powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć znaczenie przy dokonaniu wyboru adresata decyzji. Takimi okolicznościami mogą być przede wszystkim to, kto jest sprawcą samowoli budowlanej oraz kwestie związane z wykonalnością nałożonego obowiązku. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie jest sprawcą stanu rzeczy, który spowodował konieczność ingerencji organu nadzoru budowlanego. Jednakże z drugiej strony, nie jest też precyzyjnie określony podmiot, który mógłby za takiego sprawcę zostać uznany. Już z twierdzeń skarżącej wynika, że nawet ona nie jest w stanie dokładnie wskazać, czy sprawcą złego stanu technicznego obiektu budowlanego jest A. S., czy A. S. Istotne jest też to, że w czasie wydawania zaskarżonych decyzji żadna z tych osób nie władała obiektem budowlanym, w którym zgodnie z tymi decyzjami należy wykonać roboty budowlane. W ocenie NSA, szczególnie istotne są okoliczności, w jakich doszło do wydania skarżącej tego obiektu budowlanego. Jak ustalono, doszło do tego w wyniku wykonania w postępowaniu egzekucyjnym wyroku eksmisyjnego. Ponadto z akta sprawy wynika, że lokal użytkowy, z którego przebito się do pomieszczenia usytuowanego poniżej niego, był bezpośrednio lub pośrednio przedmiotem licznych sporów sądowych. Okoliczności te nie rokują dobrze jeżeli chodzi po pierwsze, o możliwość ustalenia rzeczywistego sprawcy złego stanu technicznego obiektu budowlanego, po drugie – w razie ustalenia, że był to A. S. albo A. S. lub oni obaj razem – o możliwość wyegzekwowania nałożonego na nich obowiązku, nawet przy założeniu, że skarżąca zgodzi się na udostępnienie im obiektu budowlanego w celu wykonania robót budowlanych. W tych okolicznościach skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do właściciela obiektu budowlanego było zgodne z art. 52 tej ustawy. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.