II GW 13/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Środowiska z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr DGKhg-4710-1439/16512/13/AS o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą P a Ministrem Środowiska w przedmiocie: zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wyznaczyć Starostę P. W dniu 30 kwietnia 2013 r. Minister Środowiska złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Pruszkowskim a Ministrem Środowiska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L P Sp. z o.o. z siedzibą w G o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla projektu i budowy stacji paliw płynnych wraz z obiektem M na obszarze MOP II Brwinów Północ". W uzasadnieniu Minister Środowiska wyjaśnił, że w dniu 29 stycznia 2013 r. L P Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty Pruszkowskiego o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla projektu i budowy stacji paliw płynnych wraz z obiektem M na obszarze MOP II Brwinów Północ". Starosta Pruszkowski pismem z dnia 18 lutego 2013 r. przekazał ten wniosek do Ministra Środowiska uznając, że projekt dotyczy obiektu obsługi uczestników ruchu na autostradzie A2 - MOP II Brwinów Północ. Zdaniem Starosty, zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), dalej: Prawo geologiczne i górnicze, organem administracji pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest minister właściwy do spraw środowiska. Minister Środowiska wskazał, że Prawo geologiczne i górnicze w art. 161 ust. 2 pkt 3 i pkt 6 oraz ust. 3 pkt 8 określa właściwość rzeczową: - starosty, do którego należą sprawy związane m.in. z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczących badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, a także warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne; - Ministra Środowiska, do którego należą sprawy związane m.in. z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczących ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Przedmiotowy projekt robót geologicznych nie może być uznany za ponadwojewódzką inwestycję liniową. Obiekt ten jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 161 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego. W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że Minister Środowiska nie zatwierdza projektów robót geologicznych dla posadawiania obiektów budowlanych dotyczących stacji paliw czy M, nawet jeżeli stanowią one obiekty obsługi pasażerów autostrady. Opisane obiekty stanowią co najwyżej obiekty towarzyszące inwestycji liniowej, przez którą w tym przypadku należy rozumieć pas jezdni autostrady. W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.); dalej: Prawo budowlane -(art.3 pkt 3a) przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga, linia kolejowa, gazociąg. Bezsprzecznie obiekt budowlany, którego dotyczy przekazany według właściwości projekt robót geologicznych takiego parametru nie posiada. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Pruszkowski powołując się na treść art. 3 oraz art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 260) dalej: ustawa o drogach publicznych, oraz § 62 ust 1 i 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 116 ze zm.) uznał, iż stacja paliw płynnych wraz z obiektem M nie jest samodzielnym obiektem budowlanym lecz stanowi integralną część ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej - autostrady. W związku z powyższym, w myśl art. 161 ust. 3 pkt 8 Prawa geologicznego i górniczego organem administracji geologicznej pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie przedmiotowego projektu robót geologicznych jest minister właściwy do spraw środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla projektu i budowy stacji paliw płynnych wraz z obiektem M na obszarze MOPII Brwinów Północ". Z wnioskiem o zatwierdzenie tego projektu zwróciła się do Starosty Pruszkowskiego L PSp. z o.o. W myśl art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadawiania obiektów budowlanych. Stosownie natomiast do treści ust. 2 art. 161 Prawa geologicznego i górniczego do właściwości ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące m.in. ponadwojewódzkich inwestycji liniowych (pkt 8). Obiektem budowlanym, stosownie do definicji ustawowej, zamieszczonej w art. 3 pkt 1) Prawa budowlanego, jest: 1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, 2) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 3) obiekt małej architektury. Z kolei pojęcie obiektu liniowego precyzuje art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, stanowiąc, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Porównanie tych dwóch definicji ustawowych prowadzi do wniosku, iż każdy obiekt liniowy jest zarazem obiektem budowlanym, natomiast nie każdy obiekt budowlany jest obiektem liniowym. Obiekt liniowy jest specyficznym rodzajem obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Niewątpliwie autostrada jest obiektem liniowym, który stosownie do treści art. 4 pkt 11) ustawy o drogach publicznych może być wyposażony w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników autostrady. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Minister Środowiska podnosząc, iż obiekt budowlany w postaci stacji paliw płynnych wraz z obiektem M nie jest obiektem liniowym, a tym bardziej obiektem liniowym o charakterze "ponadwojewódzkim", "ponadwojewódzką inwestycją liniową". Jest to niewątpliwie obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, który można określić jako obiekt towarzyszący inwestycji liniowej jaką jest autostrada, który będzie zlokalizowany w konkretnym MOP (miejscu obsługi podróżnych). Obiekt ten będzie umiejscowiony w granicach konkretnego województwa, powiatu, a nawet gminy. Obiekt ten może być zrealizowany znacznie później niż sama inwestycja liniowa. Analiza powołanych przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadawianiem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. Instytucja zatwierdzenia projektu (w przypadku robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji) następuje w drodze decyzji, wydawanej przez organ administracji geologicznej (art. 80 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Zatem decyzję zatwierdzającą powinien wydać organ właściwy w tej sprawie pod względem właściwości rzeczowej (jej odmianą jest właściwość instancyjna), a także miejscowej. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla projektu i budowy stacji paliw płynnych wraz z obiektem M na obszarze MOP II Brwinów Północ" odnosi się do zakresu "warunków posadawiania obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 Prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu zarówno wykładni systemowej jak i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach zatwierdzenia projektów robot geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla posadawiania obiektów budowlanych. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Starostę Powiatu Pruszkowskiego, jako organ właściwy do zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla projektu i budowy stacji paliw płynnych wraz z obiektem M na obszarze MOPII Brwinów Północ".