V SA/Wa 1495/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G.T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w P. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez G. sp. z o.o. spółka komandytowa w P. (dalej: skarżąca) realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), dokonana przez Ministra Administracji i Cyfryzacji. W dniu [...] listopada 2012r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach PO IG Działanie 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu B2B. Pismem z [...] stycznia 2013r. [...] Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości sp. z.o.o (WARP) działająca jako Instytucja Finansująca (IF) poinformowała Wnioskodawcę, że podczas oceny merytorycznej obligatoryjnej projekt nie uzyskał pozytywnej oceny, co nie pozwoliło na przyznanie skarżącej dofinansowania. Projekt, jak podkreśliła WARP nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej tj. kryterium nr 4 "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz kryterium nr 6: "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia". W uzasadnieniu dot. pierwszego z kryterium organ wskazał, że wnioskodawca nie dopełnił obowiązków w zakresie opisu wydatków projektu, nie dokonał ich analizy i uzasadnienia. W Biznes Planie nie wskazano, w jaki sposób skalkulowano poszczególne wydatki, podane zostały jedynie kwoty i uzasadnienie, że odpowiadają one stawkom rynkowym. Odnośnie drugiego kryterium nr 6, IF wskazała, że w przedłożonym do oceny wniosku ubiegający się o pomoc określił rok pomiaru wartości bazowej nieobligatoryjnego wskaźnika rezultatu na rok 2012, pomimo, że realizacja projektu rozpoczyna się w roku 2013. Zatem, jak podkreślił organ rok pomiaru wartości bazowej wskaźnika powinien wskazywać na rok 2013. W związku z powyższym, jak nadmieniła IF wniosek o dofinansowanie nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej fakultatywnej. Pismem z [...] stycznia 2013r. skarżąca wniosła protest od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu, gdyż w ocenie spółki informacje przedstawione w dokumentacji aplikacyjnej są wystarczające i kompletne do uznania, że projekt spełnił kryteria merytoryczne obligatoryjne. Jak podkreślił odwołujący się wymaganie na obecnym etapie postępowania bardziej szczegółowych informacji dotyczących wydatków jest nieuzasadnione, gdyż planowane do wdrożenia rozwiązanie informatyczne będzie skrojone pod konkretne potrzeby spółki i jej partnerów biznesowych. Szczegółowa analiza kosztów, jak wskazał autor pisma będzie możliwa po ocenie dokonanej przez dostawcę rozwiązania, w kolejnej fazie realizacji projektu. Dalej autor protestu wskazał, że spółka wystosowała wstępne zapytanie ofertowe skierowane do potencjalnych dostawców usług, analizowała strony internetowe i katalogi wysyłkowe. Zdaniem wnoszącego protest, spółka wskazała sposób kalkulacji wydatków, danych technicznych oraz powiązanie wydatków z celami projektu i to świadczy o ich niezbędności i kwalifikowalności w ramach przyjętego projektu. Odnośnie kryterium nr 6 autor protestu wskazał, że spółka podała wartości bazowe wskaźników rezultatu nieobligatoryjnych na dzień rozpoczęcia projektu tj. na dzień 1 stycznia 2013r., natomiast wartość wskaźnika została zmierzona na dzień 31 grudnia 2012r. W odpowiedzi na protest, pismem z [...] maja 2013r. Minister Administracji i Cyfryzacji poinformował wnioskującą, iż ocena wniosku została przeprowadzona w sposób prawidłowy i protest nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu pisma podkreślono, w odniesieniu do kryterium nr 4, że wydatki przedstawione przez wnioskodawcę nie zostały dostatecznie uzasadnione. W Biznes Planie wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób skalkulował poszczególne wydatki, pomimo, że zakres tych wydatków powinien być znany na etapie aplikowania w konkursie o środki pochodzące z dotacji. W przypadku kryterium nr 6 organ rozpoznający protest wskazał, że przewidywane wartości bazowe wskaźnika rezultatu należy podać na dzień planowanego rozpoczęcia realizacji projektu, gdyż wnioskodawca jest zobowiązany do konsekwentnej realizacji i rozliczenia wskaźnika. Od rozstrzygnięcia protestu Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uwzględnienie oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Zarządzającą. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 pkt. 4, w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 Ustawy o rozwoju w zw. z art. 60 pkt a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. stanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako: "Rozporządzenie 1083"), poprzez naruszenie obowiązku oceny wniosku Spółki zgodnie z ustalonymi kryteriami oraz warunkami dopuszczalności pomocy i uchybienie zasadzie działania na podstawie przepisów prawa oraz zasadzie ochrony zaufania do podmiotów prowadzących czynności z zakresu polityki rozwoju poprzez utrzymanie w mocy wadliwej oceny wniosku. Pełnomocnik wskazał wspierając jego zdaniem zasadność skargi, że w przedmiocie kryterium nr 4 organ winien oceniać wniosek z perespektywy kryteriów wyboru projektu, nie zaś którejkolwiek z instrukcji np. wypełniania biznes planu, gdyż nie są one elementem oceny, a służą jedynie wskazaniu, w jaki sposób projekt winien być opisany w dokumenatcji aplikacyjnej, by można było ocenić zgodność z kryteriami wyboru. Zdaniem autora skargi Instrukcja jest dokumentem uzupełniającym i jej treść nie rozstrzyga o uznaniu wydatków za kwalifikowalne w ramach działania oraz uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Ponadto pełnomocnik skarzącej podkreślił, że spółka wyodrębniła elementy sprzętowe systemu, elementy oprogramowania oraz koszty wdrożeń w sposób możliwie szczegółowy i przedstawiła ich wartość na podstawie wstępnych zapytań ofertowych skierowanych do potencjalnych dostawców, analizy stron internetowych oraz katalogów wysyłkowych. Bardziej szczegółowe określenie parametrów całego rozwiązania, jak chociażby wybór dostawcy mógłby w ocenie autora skargi narazić spółkę na zarzut rozpoczęcia projektu przed złożeniem wniosku. Przekazanie szczegółowych informacji dotyczących projektu podmiotom dokonującym wycenę systemu informatycznego byłoby sprzeczne z wymogami spółki w zakresie bezpieczeństwa oraz rynkowymi realiami biznesowymi. Odnośnie stanowiska spółki w przedmiocie kryterium nr 6, to pełnomocnik podkreślił, że wnioskodawca przyjął metodologię liczenia nieobligatoryjnych wskaźników rezultatu identyczną jak dla wymaganych przy obligatoryjnych wskaźnikach rezultatu. W ocenie pełnomocnika obecna konstrukcja tabeli wskaźników rezultatu (roczna) uniemożliwa, w przypadku projektu trwającego rok kalendarzowy, wykazanie logiki tworzenia wskaźników zaprezentowanej w dokumentacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, gdyż jego zdaniem jest ona niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) Jednocześnie, w myśl art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej tj. art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga G. sp. z o.o. spółka komandytowa w P. nie jest zasadna. Jak wynika z zarzutów skargi dotyczą one zastrzeżeń co do sposobu oceny kryterium nr 4 "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz kryterium nr 6 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia". Skarżący jest zdania, że ocena ta została dokonana z naruszeniem zasad wynikających z art. 26 ust. 1 pkt. 4, w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 Ustawy o rozwoju w zw. z art. 60 pkt a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. stanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako: "Rozporządzenie nr 1083"). Zarzutów tych WSA nie podziela. W pierwszej kolejności Sąd zajmie się zarzutem skarżącego dotyczącym zastrzeżeń co do sposobu oceny przez organy kryterium merytoryczno-obligatoryjnego nr 4. Odnosząc się do tego kryterium należy stwierdzić, że [...] Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości sp. z.o.o (IF) zakwestionowała opis wydatków projektu, brak ich skalkulowania, lakoniczne wskazanie jednej kwoty i jej uzasadnienie: "odpowiadają one stawkom rynkowym". Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji zarzucił wnioskodawcy brak możliwie szczegółowego i konkretnego oszacowania wartości wydatków np. poprzez wskazanie ilości zakupywanych dóbr, wymaganej wydajności i istotnych wymagań technicznych elementów infrastruktury informatycznej, pracochłonności usług planowanych do zlecenia firmom zewnętrznym, wstępnej wyceny dóbr i usług dokonanej przez przyszłych dostawców lub wykonawców, raportów lub analiz rynkowych na podstawie których została oszacowana wysokość wydatków. Z oceną tą należy się zgodzić. Z treści przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PROW 2007-2013 w części odnoszącej się do sposobu badania czy konkretne kryteria zostały spełnione ażeby uznać określone koszty za kwalifikowane wprost wskazano jakie elementy i w oparciu o jakie źródła należy je oceniać. W odniesieniu do kryterium nr 4 wskazano, że wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności, nie mogą być uznane za kwalifikowalne. W ramach projektu możliwe jest kwalifikowanie m.in. wydatków na środki trwałe poprzez określenie jakie konkretnie urządzenia będą przedmiotem zakupu przez wnioskodawcę w związku z realizowanym projektem, unikając przy tym sformułowań dwuznacznych (np. serwer-oprogramowanie) i niekonkretnych (np. komputer z monitorem). Oczywiście pod warunkiem wykazania w Biznes Planie adekwatnego uzasadnienia do ich zakupu, w szczególności niezbędności takiej inwestycji dla osiągnięcia celów związanych z wdrożeniem rozwiązania elektronicznego biznesu. Zatem właściwe uzasadnienie wydatków, w kontekście kryterium 4 powinno nastąpić w Biznes Planie. Z tym wiąże się treść Instrukcji do pkt 8 Biznes Planu, w której wskazane są przykładowe, typowe sposoby uzasadnienia wydatków. Opis wydatków powinien być odpowiednio szczegółowy, zakupy dóbr i usług powinny być skonkretyzowane. Podmiot aplikujący o wsparcie winien odnieść się do "(...) odpowiednio: ilości zakupywanych dóbr, wymaganej wydajności / innych istotnych wymagań technicznych zakupywanych elementów infrastruktury informatycznej, pracochłonności usług planowanych do zlecenia firmom zewnętrznym, wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych wykonawców/dostawców (nazwy tych przedsiębiorców, wskazana przez nich cena i jej uzasadnienie), raportów lub analiz rynkowych i innych opracowań, wraz miejscem ich publikacji (adresy stron internetowych), na podstawie których została oszacowana wysokość wydatków, itp." Wskazać też należy, że Przewodnik po kryteriach oraz Instrukcja z pkt 8 uzupełniają się. Mając na względzie powyższe zapisy należy uznać, że spółka nie spełniła powyższego kryterium. Wskazała wprawdzie ogólny koszt zakupu systemu, ale nie wskazała jakie konkretnie jednostkowe koszty składają się na poszczególne jego elementy. Jak wskazała spółka rozsyłano do potencjalnych dostawców zapytania ofertowe dotyczące rozeznania w kwestii niezbędnych zakupów sprzętowych. Jednak w dokumentacji aplikacyjnej nie przedstawiono bliżej szczegółów otrzymanych ofert czy stron internetowych, z których pochodziły przedstawione ceny np. zakupu oprogramowania bazodanowego MS SQL 2012 Standard. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że na etapie składania wniosku nie jest możliwe wskazanie wartości poszczególnych elementów zakupu systemu (np. licencji). Spółka nie słusznie podnosi, że szczegółowe określenie parametrów całego rozwiązania narazi ją na zarzut rozpoczęcia projektu przed złożeniem wniosku lub uznania kosztów za niekwalifikowalne, czy też zasłania się wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa i poufności w kontaktach pomiędzy partnerami biznesowymi. W sprawie bezsporne jest, że zapisy poczynione w Biznes Planie są lakoniczne, nie odpowiadają wymogom ww. zapisów Instrukcji. Błędne jest założenie strony, że dopiero na kolejnym etapie wprowadzania projektu skonkretyzuje wydatki i dokładnie określi ich wysokość. Późniejsze weryfikacje i niewielkie korekty są możliwe ale nie ustalanie wydatków. Kryterium nr 4 w ocenie Sądu zostało ocenione zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym trafne są również uwagi dotyczące kwestii związanej z etapami realizacji projektu. Ważne co wskazał organ, że dokumentacja aplikacyjna stanowi zobowiązanie wnioskodawcy do zrealizowania ściśle określonego zakresu projektu, który powinien być znany na etapie aplikowania w konkursie o środki pochodzące z dotacji. Pozbawiony zatem jest podstaw zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4, w zw. z art. 27 ust. 1 pkt UZPPR w związku z art. 60 pkt a Rozporządzenia nr 1083. W odniesieniu do kryterium nr 6, zgodnie z którym badaniu w ramach tego kryterium podlega prawidłowść informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu na dzień planowanego rozpoczęcia realizacji projektu. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacja projektu miała się rozpocząć 1 stycznia 2013r. czyli wartość bazowa wskaźnika i jego wartość docelowa winny być zaprezentowane na ten sam rok, a nie jak błędnie wskazała skarżąca na 31 grudnia 2012r. Argument pełnomocnika, że wartość wskaźnika nie uległa zmianie w ciągu nocy z 31 grudnia na 1 stycznia jest czysto abstrakcyjny i nie ma oparcia w przyjętych regulacjach. Wskazać tez należy, pomimo odmiennego zdania wyrażonego w treści skargi, że uchybienia w opisie dwóch kryteriów nr 4 i nr 6 nie mogły być uzupełnione w trybie § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu, gdyż wskazana tam procedura wyjaśnień nie dotyczy uzupełniania Biznes Planu i nie jest możliwe zmodyfikowanie wniosku o dofinansowanie, a jedynie w ten sposób można by usunąć nieprawidłowości, które skutkowały odmownym wynikiem przeprowadzonej oceny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.