II SA/Rz 390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej przekrytego dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową powlekaną i wymiarach zewnętrznych 4,63m x 4,26m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły, stanowiącego własność Zakładu [...] w P. Sp. z o.o., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez "A." S.A., Oddział [...]. Organ I instancji ustalił, że wymieniony wyżej obiekt budowlany został wybudowany przez Zrzeszenie [...] w latach lat 60-tych ubiegłego wieku. Następnie po upadku Zrzeszenia [...] obiekt przekazano Państwowemu Ośrodkowi [...] w P., a później Ośrodkowi Maszynowemu "[...]". W chwili wydawania decyzji właścicielem ww. obiektu budowlanego jest Zakład [...] w P. Sp. z o.o. Ustalono, że obiekt ten jest wykorzystywany w okresie letnim do celów rekreacyjnych i brak jest dokumentów potwierdzających legalność jego budowy. Postępowanie dowodowe wykazało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające przymusową rozbiórkę, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu A. Spółka Akcyjna, zwana dalej "Spółką" reprezentowana przez pełnomocnika J. F. - Dyrektora Oddziału [...] złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz może naruszać jej prawa materialne. Podniosła, że wątpliwości budzić może podstawa prawna skarżonej decyzji, a mianowicie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy, który daje organom nadzoru uprawnienia do orzekania w sprawach nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Zarzuciła, że przedmiot skarżonej decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż w sentencji podano, że umarza się postępowanie w sprawie "rozbiórki" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...), a jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 6 sierpnia 2012r. przedmiotem postępowania była sprawa "samowolnej budowy" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...) Podniosła, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek znajduje się na części działki nr 296 stanowiącej część zalewu [...] oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem WP - co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi. Postępowanie dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku zostało przeprowadzone w sposób pobieżny, gdyż oparto się na oświadczeniu Prezesa Zakładu [...] w P. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawił możliwości wypowiedzenia się w tej materii pozostałym stronom postępowania, co może stanowić naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podniosła, że Zakład [...] w P., jak i poprzedni właściciele przedmiotowego budynku nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z osobami tymi nigdy nie była zawarta umowa dzierżawy części działki nr 296, na której usytuowany jest przedmiotowy domek letniskowy. Powyższe uchybienia stanowić mogą naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, zdaniem odwołującej się spółki nie wykazał w sposób wyczerpujący czy prowadzone postępowanie administracyjne na tym etapie faktycznie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej przekrytego dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową powlekaną i wymiarach zewnętrznych 4,63m x 4,26m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły, stanowiącego własność Zakładu [...] w P. Sp. z o.o., usytuowanego na działce nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez A. S.A., Oddział [...]. W uzasadnieniu wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji do kategorii budynków, w świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stosownie do którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z roku 1994. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawę legalności przedmiotowego budynku rozpatrywał właściwie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych, zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania. Przepis art. 37 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego lub ich części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy wówczas, gdy zachodzi jedna z wymienionych w nim przesłanek: 1) znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stwierdzić należy, że w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu wskazany wyżej przepis. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w Gminie [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002r. W trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 79 z dnia 3 grudnia 2002r. pod poz. 1538 i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002r. Zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceniano w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wobec powyższego w mniejszej sprawie zbadano zgodność budowy przedmiotowego budynku z obecnie obowiązującym ww. planem. Ustalono, że część działki nr 296 w P., na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z ww. planem leży na terenie oznaczonym symbolem - 35ZN, UT, przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Przedmiotowy budynek użytkowany jest jako rekreacyjny w okresie letnim, zatem jest to budynek rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zatem nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przedłożona ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku opracowana została przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane potwierdziła ponadto, że elementy konstrukcji budynku wykonane zostały zgodnie z przepisami, normami i sztuką budowlaną i nie stwarzają zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. W świetle powyższego przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem spełniony został również drugi warunek legalizacji, w związku z tym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania oznacza, że popełnione naruszenie prawa zostaje zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany. A. S.A. reprezentowana przez J. F. - Dyrektora Oddziału A. S.A. Oddział [...] złożyła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wnosi o przeanalizowanie toku postępowań przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniosła o wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się pod wodami powierzchniowymi (według ewidencji gruntów oznaczonych symbolem "WP"), nie będzie powodować zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otocznia, w świetle art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr [...] z dnia 20.09.1971r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] ustaliło strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni w obszarze której nie wolno składować żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyszczać wodę lub grunt, a wykonywanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzeniem ścieków i innych nieczystości jak też budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Grunty te zostały zatem wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Działka nr 296 w miejscowości P. znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i stanowi nadal część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika S. Zdaniem skarżącej przedmiotowy budynek położony jest na terenach nie przeznaczonych pod tego typu zabudowę, zatem jego usytuowanie narusza przepisy Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 09.10.2002r. Według ustaleń ww. planu, budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem "35 ZN.UT" - przeznaczonych do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. W ocenie Skarżącego autor planu dokładnie określił miejsca, w których można lokalizować obiekty użytkowane jako domki rekreacyjne, poprzez wyjaśnienia zawarte w § 2, ust. 3 pkt 3b, gdzie stwierdzono, że niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych oznaczających ich funkcje podstawowe i uzupełniające, wprowadza się na różnych terenach funkcje oznaczone znakami graficznymi, wyjaśnione w legendzie rysunku planu i w ten sposób dokładnie określony został rejon lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych wprowadzając znak graficzny "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 09.10.2002 r., symbol graficzny "szraf-paski" występuje na terenie [...], nie występuje natomiast na terenach oznaczonych symbolem "35ZN.UT". Ponadto skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja stanowić będzie podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu usytuowanego na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i nie będzie mógł dysponować. Opisana wyżej sytuacja doprowadzić może również do zmian i przekwalifikowania w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych części działki nr 296 w miejscowości P., co z kolei spowoduje niekorzystne dla A. S.A. skutki ekonomiczne - związane z podniesieniem opłacanego podatku od nieruchomości oraz skutki gospodarcze - związane ze zmianą klasyfikacji gruntów i zmianą gospodarowania wodami. W ocenie skarżącej użytkowanie przedmiotowego obiektu, powodować może niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, a także narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który w ocenie Sądu został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. W związku z tym, tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. W sprawie poza sporem jest ustalenie, że samowola dokonana na działce nr ewid. 296 położonej w P. miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Ten fakt jest istotny dla rozstrzygnięcia jakie prawo ma być stosowane dla rozważań związanych z legalizacją popełnionej samowoli. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi spółka wskazuje, że organy nie ustaliły w jakim czasie dokonano samowolnych robót budowlanych polegających na dobudowie części obiektu, jednak ani Spółka, a tym bardziej organy nie wskazują, by te działania miały miejsce po 1 stycznia 1995 r. Z całokształtu dowodowego zebranego w sprawie wynika, że te działania miały miejsce przed wskazaną datą, a to oznacza, że cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega ustawie. Ustalenie tych okoliczności faktycznych sprawy implikuje konieczność oceny jej skutków prawnych w świetle przepisów art. 37 ustawy. Ten przepis wyznacza zakres postępowania legalizacyjnego, a zatem wskazuje przesłanki, które w tym postępowaniu muszą być wzięte pod rozwagę, by można rozstrzygnąć o stanie samowoli budowlanej. Sąd rozpoznając sprawę stoi na stanowisku, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy musi uwzględniać ocenę stanu faktycznego w zakresie wykorzystania gruntu, na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia. Ten pogląd znajduje akceptację w judykaturze (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., II OSK 1329/11, publ. LEX 129918). Skoro tak, to do oceny samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. Organy nadzoru budowlanego stosują te przepisy, zatem z formalnego punktu widzenia przyjmują właściwą podstawę prawną dla rozstrzygnięć, które stały się przedmiotem skargi. Zastosowanie właściwych przepisów do oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest równoznaczne z poprawnym stosowaniem tych przepisów. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, zatem ich decyzje obarczone są wadą niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Dla poprawności orzekania nie ma znaczenia zarzut wskazujący na brak prawa do dysponowania działką nr 206 na cele budowlane. Wprawdzie organy stwierdzają, że ustawa nie wymagało takiego prawa, co nie jest zgodne z treścią art. 29 ust. 5 ustawy, jednak ten błąd w zakresie stosowania prawa nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie wiąże skutku legalizacyjnego z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Takie prawo było niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, ale w przypadku legalizacji popełnionej samowoli ustawa nie wprowadzała warunku, który wiązałby legalizację z posiadaniem takiego uprawnienia. Z tego więc względu zarzut skargi nie mógł odnieść skutku prawnego, którego rezultatem byłoby uchylenie skarżonej decyzji. Podstawą do takiego uchylenia jest wadliwa wykładnia przepisów planu miejscowego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji skupiły się na wykładni § 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 października 2002 r. W jej ramach przyjęły, że teren oznaczony symbolem 35ZN, UT przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej daje podstawę do lokalizowania domów letniskowych, które związane są z wypoczynkiem i rekreacją. Skoro samowolnie wykonany obiekt objęty postępowaniem spełnia taką funkcję, to mieści się w treści § 5 pkt 32 planu miejscowego, a to oznacza, że znajduje się w terenie, który nie został wskazany w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. W takich warunkach istnieją podstawy do legalizacji, czyli umorzenia postępowania w sprawie popełnionej samowoli. Zdaniem Sądu tak prezentowane stanowisko jest nietrafne. Treść § 5 pkt 32 planu miejscowego z 2002 r. musi być odczytywana w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W § 3 pkt 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Wyliczenie wskazanych w tym przepisie obiektów ma charakter przykładowy. Z tego powodu uprawniona jest wykładnia tego przepisu zakładająca, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Taki wniosek znajduje oparcie w regule, że skoro nie wolno czynić mniej to tym bardziej nie wolno czynić więcej. Zresztą na zasadność tego stanowiska wskazuje rodzaj zakazanych ingerencji m.in. usytuowanie przyczep lub barakowozów. Samowola będąca przedmiotem postępowania mieści się częściowo w tym katalogu, zatem organy powinny jednoznacznie odnieść się do regulacji § 3 pkt 4 planu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.