II SA/Lu 360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz B, D, kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ...Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta uchylił decyzję Starosty z dnia ...i odmówił zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli projektowanej działki nr ... o pow. 0,5282 ha. Wskazaną decyzją organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz B. D. projektowanej działki nr ... o pow. 0,5282 ha, położonej przy ul. J., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami ..., wchodzącej w obszar aktualnej działki nr ... Jednocześnie zobowiązał B. D. do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 36.600, 52 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia ... została wywłaszczona nieruchomość położona w dzielnicy W. wykazana na planie jako działki nr ...o łącznej pow. 0,5432 ha, stanowiąca własność B. D. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy "Parku M.". W dniu 29 lipca 2009r. B. D. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku postępowania została sporządzona dokumentacja geodezyjno – prawna, z której wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości weszła w skład działek ewidencyjnych nr ... (teren oznaczony w dokumentacji jako działka nr ... o pow. 0,0150 ha, stanowiący część ulicy J., będący własnością Skarbu Państwa) i ... (teren oznaczony jako działka nr ... o pow. 0,5282 ha, stanowiący własność Gminy ...). Teren oznaczony nr ...odpowiada projektowanej działce nr ... Podczas oględzin w dniu 27 stycznia 2010r. i w dniu 21 września 2010r. stwierdzono, że teren oznaczony jako działka nr ... (projektowana działka nr ...), zagospodarowany jest w znacznej części pod tor rowerowy B. Urządzenia toru obejmują słup oświetleniowy, ciąg komunikacyjny wyłożony tłuczniem, trasę toru o nawierzchni ziemnej, odwodnienia, ogrodzenie z siatki drucianej na słupkach metalowych. Od strony wschodniej część wywłaszczonej działki stanowi teren niezagospodarowany, wyrównany, porośnięty chwastem, sięgając do wału ziemnego oddzielającego teren toru od ogrodów działkowych. Część wywłaszczonej nieruchomości zabudowana torem rowerowym jest przedmiotem umowy dzierżawy z dnia 28 czerwca 2011r., zawartej pomiędzy Gminą a Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji "B.". Organ stwierdził, że z pisma Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta z dnia 20 lipca 2009r. wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego "P.", zgodnie z którym przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe – oznaczone symbolem D 73-UT. Natomiast zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu, precyzującym ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzjami Prezydenta Miasta z dnia ... i z dnia ... na zawnioskowanym do zwrotu gruncie planowana była realizacja strzelnicy łuczniczej. Z pisma Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta z dnia 3 lutego 2009r. wynika, że wnioskowany do zwrotu teren objęty jest inwestycją realizowaną przez Gminę pod nazwą "Ośrodek Sportów Terenowych przy ulicy J. w L. – C. Rowerowy", na który inwestor Gmina uzyskała pozwolenie na budowę. Gmina zawarła umowę na wykonanie robót, określając termin ich rozpoczęcia na 2 października 2008r. Wykonawca został wprowadzony na plac budowy w dniu 30 września 2008r. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonym w decyzji o wywłaszczeniu z dnia ... była budowa "Parku M.". Według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, przejęty teren przeznaczony był pod camping i tereny sportowe, według późniejszego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, na wywłaszczonym gruncie planowano budowę strzelnicy łuczniczej. Faktycznie na znacznej części nieruchomości oznaczonej projektowanym nr ... o pow. 0,5282 ha urządzono tor rowerowy, natomiast wschodni i zachodni kraniec nieruchomości pozostaje niezagospodarowany. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poza tym tor urządzono po upływie terminów wskazanych w przepisie art. 137 ust.1 – z tych względów nieruchomość podlega zwrotowi. Uzasadniając podlegającą zwrotowi kwotę odszkodowania organ wskazał, że odszkodowanie ustalone w decyzji o wywłaszczeniu wynosiło 106.980 zł – po zwaloryzowaniu tej kwoty przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS – odszkodowanie wynosi 37.639,91 zł, zaś na zwracany grunt przypada proporcjonalnie kwota 36.600,52 zł. Jednocześnie organ wskazał, że przy ustalaniu kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi nie miał zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy, nakazujący powiększenie bądź pomniejszenie tego odszkodowania, jeśli nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu. Zdaniem organu I instancji, prace budowlane na objętym wnioskiem o zwrot terenie nie stanowiły realizacji celu wywłaszczenia, dlatego nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu odszkodowania podlegającego zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta - Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że upływ terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że skoro cel wywłaszczenia w decyzji został określony ogólnie, należało sprecyzować pod jakie konkretnie urządzenia parku przeznaczono teren objęty wnioskiem o zwrot. Badając sprawę organ ten wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod camping i urządzenia sportowe, a następnie pod strzelnicę łuczniczą. Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z zapisami tego planu, bowiem urządzono na niej tereny sportowe – Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. J. w L. – C. Rowerowy, co "może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia". Przedmiotowa działka została zatem wykorzystana na "bardzo zbliżony w ramach tej samej funkcji cel wywłaszczenia", dlatego działka podlega zwrotowi. Organ odwoławczy stwierdził ponadto naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 140 ust. 4 ustawy – zdaniem organu odwoławczego, ustalając kwotę podlegającego zwrotowi odszkodowania należało uwzględnić wybudowany na nieruchomości obiekt sportowy. Zdaniem organu odwoławczego, konieczność uwzględnienia tego obiektu przy ustalaniu podlegającego zwrotowi odszkodowania dodatkowo przemawia za odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – realizacja tego obiektu była bowiem bardzo kosztowna; poza tym obiekt jest położony na kilku sąsiadujących ze sobą, wydzielonych w celu zwrotu, projektowanych działkach nr ....(odpowiadającej działce nr ...), nr ...(odpowiadającej działce nr ...) i na pozostałej części działki nr ..., a więc ewentualny zwrot jednej z projektowanych działek spowodowałby utratę przydatności całego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. D. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Podniosła, że cel wywłaszczenia powinien być konkretny, natomiast w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 23 października 1979r. cel ten został określony ogólnie jako "budowa Parku M." i brak jest dokumentów potwierdzających, że cel ten został skonkretyzowany. Z Miejscowego Ogólnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. wynika, że teren ten został przeznaczony pod camping i tereny sportowe, co również jest celem ogólnym, z kolei z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wynika, że na przedmiotowym terenie przewidziano strzelnicę łuczniczą, co jest celem szczegółowym, lecz nie mieszczącym się w pojęciu "Parku M.". Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, jakie konkretnie zamierzenia inwestycyjne mieściły się w pojęciu "Parku M.". Wprawdzie przed datą wywłaszczenia istniał "projekt Parku M. W." oraz "Projekt Zespołu Strzelnic", a także "Koncepcja zagospodarowania M. - W. Park M. w L. z 1974r." (która nie została nigdy uchwalona), ale z zebranych dowodów nie wynika, by projekty te miały być realizowane – nie wydano bowiem decyzji lokalizacyjnej dla "Parku M." ani dla budowy strzelnicy. Również z części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wywłaszczeń dokonywano w celu "zarezerwowania gruntów" na bliżej niesprecyzowane funkcje rekreacyjne. Skoro więc w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie było konkretnych zamiarów inwestycyjnych, to należy uznać, że cel wywłaszczenia został określony zbyt ogólnie, a zrealizowanie funkcji rekreacyjnej czy sportowej nie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej, nie można uznać, że cel wywłaszczenia może być zrealizowany w ramach "zbliżonych funkcji" – jak to przyjął organ odwoławczy – i że inwestor może odstąpić od realizacji pierwotnego przedsięwzięcia i przystąpić do realizacji innej inwestycji w ramach tych samych funkcji publicznych bez uprzedniego powiadomienia o tym byłego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 ustawy. Celem wywłaszczenia powinna być bowiem konkretna inwestycja budowlana, a nie określone typy inwestycji budowlanej. Z tego względu nie można uznać, że każda inwestycja w granicach rekreacyjnego przeznaczenia terenu jest realizacją celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie ma zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy, bowiem nakłady na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie zostały poczynione w związku z realizacją celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podstawowym obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więc ustalenie na jaki cel wywłaszczono nieruchomość i czy cel ten został zrealizowany (na całości bądź części nieruchomości) w ciągu 10 lat od wywłaszczenia. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchybił temu obowiązkowi, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ ten nie ustalił bowiem jednoznacznie celu wywłaszczenia i nienależycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie art.7, 77, 136 i 107 § 3 k.p.a. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64) "zgodnie z lokalizacją budowy "Parku M." ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.". Organ odwoławczy w sposób dowolny przyjął, że skoro w obowiązującym w dacie wywłaszczenia Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego "P.", przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe – oznaczone symbolem D 73-UT, to wybudowanie toru rowerowego stanowi realizację wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 23 października 1979r. celu wywłaszczenia określonego jako "budowa Parku M.". Wbrew stanowisku organu odwoławczego, o ile zgodzić się należy, że budowa toru rowerowego jest obiektem sportowym, to jednak ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, by cel wywłaszczenia jakim była budowa "Parku M." mieścił się w pojęciu "celów sportowych". Wprawdzie "park" może być parkiem rozrywki, a więc obiektem obejmującym urządzenia sportowo – rekreacyjne, a nie wyłącznie parkiem zieleni, ale charakter rekreacyjny parku powinien być wyraźnie określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika natomiast w ogóle, jakie urządzenia miał obejmować planowany "Park M.", a przede wszystkim nie wynika z niego, czy obejmował on obiekty sportowe - w zgromadzonej dokumentacji brak jest decyzji lokalizacyjnej "Parku M." - w konsekwencji nie wiadomo czy "Park" ten miał być parkiem zieleni czy parkiem rozrywki, który mieściłby elementy rekreacyjno – sportowe. Ponadto stwierdzić należy, że z akt wynika, iż żaden park rozrywki, rozumiany jako kompleks zorganizowanych urządzeń sportowo – rekreacyjnych, który można ewentualnie uznać za mieszczący się w pojęciu "terenów sportowych" przewidzianych w powołanym przez organ Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego "P.", nigdy nie powstał i nie został on nawet przewidziany do realizacji. Z tego względu, niezależnie od tego, że brak jest szczegółowego planu wskazującego jakie konkretnie urządzenia miałby "Park M." obejmować, a więc nie wiadomo jakie urządzenie było zaplanowane na działce podlegającej zwrotowi, to nawet gdyby przyjąć – jak organ odwoławczy - że budowa jakichkolwiek urządzeń rekreacyjno – sportowych stanowiła realizację "Parku M.", to skoro faktycznie park rozrywki nie powstał - wybudowanie jedynie toru rowerowego, jakkolwiek mającego charakter sportowy, nie może być uznane za element większego obiektu, jakim jest park rozrywki. W konsekwencji nawet przyjmując – jak uczynił to organ odwoławczy - że "Park M." miał być parkiem rozrywki obejmującym bliżej nieokreślone urządzenia sportowo – rekreacyjne, brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, stanowi element tego parku, a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W sytuacji występującej w sprawie tylko jednoznaczne ustalenie, że tor rowerowy był przewidziany na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości w ramach "Parku M.", pozwalałoby na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem, jak ustalił organ odwoławczy – w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, precyzującym ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzjami Prezydenta Miasta z dnia 30 czerwca 1978r. i z dnia 24 sierpnia 1978r. na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziana była strzelnica łucznicza, a nie tor rowerowy. Wprawdzie zaplanowanie takiej strzelnicy, będącej niewątpliwie obiektem sportowym, może wskazywać na to, że "Park M." miał być parkiem rozrywki, a nie parkiem zieleni, to jednak z uwagi na to, że – jak wyżej wskazano – park taki nigdy nie powstał, a jednocześnie w planie realizacyjnym na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziano konkretny obiekt – strzelnicę, a nie tor rowerowy, nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z tych względów odmowa zwrotu poprzedniej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości przez organ odwoławczy ze względu na zrealizowanie celu wywłaszczenia jest nieuzasadniona. Wątpliwości co do określenia celu wywłaszczenia wydaje się potwierdzać sam organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że "przedmiotowa działka została wykorzystana na bardzo zbliżony w ramach tej samej funkcji terenu cel", a skoro urządzono na niej tereny sportowe, to "może to świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia". Tymczasem cel wywłaszczenia nieruchomości powinien być ustalony jednoznacznie, bowiem realizacja innego celu publicznego wymaga – jak słusznie podniosła skarżąca - uprzedniego zawiadomienia o tym byłego właściciela. W świetle bowiem art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto należy wskazać, że o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu świadczy również przekroczenie terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. (wynika to z art. 136 ust. 3 u.g.n.) tj. jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. O ile spotkać się można ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że w przypadku inwestycji długoterminowych, realizowanych etapami, przekroczenie 10-letniego terminu nie zawsze świadczy o zbędności inwestycji na cele wywłaszczenia, to jednak w niniejszej sprawie inwestycja polegająca na budowie "Parku M." nie została w ogóle rozpoczęta, a więc przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia ze względu na przekroczenie wskazanego w powołanym przepisie 7-letniego terminu przewidzianego na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu. Należy przy tym podkreślić, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczność jednoczesnego orzeczenia zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania, wyliczonego z uwzględnieniem poczynionych nakładów zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., nawet, jeśli jest to znaczna kwota. Ustawa określa bowiem ściśle przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w razie ich zaistnienia żadne inne okoliczności nie uniemożliwiają tego zwrotu. Z powyższych względów wobec braku jednoznacznego ustalenia przez organ odwoławczy celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie przez ten organ przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione przez Prezydenta Miasta – organ II instancji oceni jego zasadność mając na uwadze powyższe rozważania.