II SA/Ol 465/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 23 października 2012 Rada Miejska na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W dniu 12 marca 2013 r. "A" sp. z o.o. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą. Na powyższe wezwanie odpowiedzi nie udzielono. Pismem z dnia 30 kwietnia "A" sp. z o.o. wniosła skargę na cytowaną wyżej uchwałę zarzucając: - naruszenie art. 90 ustawy o systemie oświaty w związku z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do uchwały Nr "[...]" z dnia poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji; - naruszenie art. 94 Konstytucji w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty w związku z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]". W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że z art. 94 Konstytucji wynika, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie, stanowisko to potwierdzone zostało orzeczeniami sądów administracyjnych. Nie jest więc zgodny z prawem § 6 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie w jakim rozliczenie przyznanej dotacji następuje w oparciu o informację o wydatkach bieżących, na które wykorzystano dotację. Dotacje przyznawane na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2a, 2b i 3 ustawy o systemie oświaty mają charakter dotacji podmiotowych, co oznacza, że powinny być one przyznane szkołom na każdego ucznia, a ich rozliczenie powinno nastąpić poprzez podanie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez radę. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej dotyczącej otrzymanych dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków. Przepisy ustawy o systemie oświaty (art. 90 ust. 3) nie przewidują możliwości rozliczenia dotacji według innego kryterium niż liczba uczniów. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje w związku z kontrolą, o której mowa w art. 90 ust. 3d żadnych adnotacji i składania oświadczeń przez dyrektora lub osobę prowadzącą szkołę niepubliczną, tak więc żądanie sporządzania odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza delegację ustawową. Dlatego nie jest zgodny z prawem § 8 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały w zakresie w jakim kontrolujący dokonuje ustalenia stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających i pisemnych oświadczeń jak również i przez to, że kontrola może obejmować sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji, które są dotacjami o charakterze podmiotowym. Nie jest zgodny z prawem także § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, załącznika do uchwały w zakresie w jakim organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadził do obrotu prawnego zasady kontroli wydatkowanej dotacji. Organy kontrolujące upoważnione są do określenia w drodze aktu prawa miejscowego jedynie trybu i zakresu, a nie zasad kontroli wydatkowania dotacji. Skarżąca pozbawiona została możliwości kontroli przez sąd wydanych orzeczeń, gdyż protokół pokontrolny nie jest decyzją, od której przysługuje odwołanie, w konsekwencji zalecenia pokontrolne mają moc wiążącą i decydującą dla praw i obowiązków szkoły, gdyż wyniki przeprowadzonej kontroli mogą być podstawą do wszczęcia postępowania o zwrot dotacji. Na podmiot dotowany nałożone zostały dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje ustawa o systemie oświaty zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził przy tym, że przyznawane dotacje mają charakter mieszany, charakter taki przepis ten uzyskał po zmianie w kwietniu 2009 r. ustawy o systemie oświaty. Mieszany charakter przepisu art. 90 ust. 3d polega na tym, że przyznanie dotacji ma charakter podmiotowy, zaś jej wydatkowanie uzyskuje charakter celowy. Udzielanie wyjaśnień i umożliwienie sporządzania fotokopii stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć prawo kontroli do wglądu w dokumentację i wstępu do szkół to zbędna byłaby zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty delegacja do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania dotacji. Nie jest też prawdą, że skarżąca pozbawiona została drogi sądowej w jakimkolwiek zakresie, gdyż podstawą zwrotu dotacji nie jest protokół kontrolny czy zalecenia pokontrolne, ale decyzja wydana w trybie ustawy o finansach publicznych. Założeniem regulacji kontrolnej jest współpraca dotującego i biorącego dotację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwana dalej: ustawą p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest pozbawiona słuszności. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji. Dlatego też poza wszelkim sporem pozostaje, że akt prawa miejscowego wydany bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem delegacji ustawowej dotknięty jest wadą nieważności. Stwierdzenie to jednak wbrew wywodom skargi nie ma zastosowania do uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, gdyż uchwała ta podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 z pózn. zm.) nazywanej dalej u.s.o. Skarżąca spółka kwestionuje prawidłowość treści uchwały zawartej w § 6 ust. 1 pkt 2 (zapewne omyłkowo oznaczonej jako ust. 2 ) mówiącej o tym, że rozliczenie przyznanej dotacji następuje w oparciu o informację o wydatkach bieżących, na które wykorzystano dotację. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 4 u. s. o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zacytowany wyżej przepis jest na tyle jednoznaczny, że nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż w tym przypadku Rada Miejska upoważniona była do określenia w uchwale trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanej dotacji. Poza sporem powinno pozostawać to, że kontrola to ustalenie istniejącego stanu faktycznego i zestawienie go ze stanem zgodnym z przepisami obowiązującego prawa. Tryb kontroli to procedura, zasady na jakich kontrola jest przeprowadzana. Wreszcie zakres kontroli nie może oznaczać nic innego jak określenie granic i elementów podlegających kontroli. Samo przyznanie dotacji dla szkoły ma z pewnością charakter podmiotowy, gdyż związane jest z liczbą uczniów danej szkoły, jednak liczba uczniów służy wyłącznie do określenia wysokości dotacji i na tym jej podmiotowy charakter się kończy. Podmiotowy charakter dotacji także podlega kontroli, jednak nie można całkowitego zakresu kontroli utożsamiać wyłącznie z liczbą uczniów. Wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów jakim ma ona służyć, dlatego też nie można skutecznie twierdzić, iż na etapie wydatkowania dotacja przyznana szkole zachowuje swój podmiotowy charakter. Ustęp 3d art. 90 u.s.o. stwierdza, że dotacje są przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Mogą być one wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Jednocześnie ust. 3e tego artykułu stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom z budżetów tych jednostek. W tym właśnie celu ustawodawca upoważnił organy dotujące szkoły do ustalenia zakresu i trybu kontroli. Gdyby podzielić argumenty skarżącej spółki, że dotacja ma wyłącznie podmiotowy charakter, a zakres kontroli w praktyce może ograniczać się do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły to bez najmniejszego sensu byłoby upoważnianie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak również określanie w art. 90 ust. 3d u.s.o. tego na co może być przeznaczona dotacja. Najprościej rzecz podsumowując dotacja dla szkoły musi być przyznana w wysokości kwoty określonej na jednego ucznia pomnożonej przez liczbę uczniów danej szkoły, z takiej formy przyznania dotacji nie można jednak wyprowadzać wniosku, że kontrola wydatkowania przyznanych środków musi ograniczać się do ustalania uczniów kontynuujących naukę. Wydaje się, że wywody skargi w tym zakresie opierają się na przyjęciu tezy, iż zapisy u.s.o. nie są zapisami racjonalnego ustawodawcy, który przyznaje dotacje, określa na co mogą być wykorzystane, upoważnia organy jednostek samorządu terytorialnego do określenia zakresu i sposobu kontroli zabraniając jednocześnie dokonania kontroli, która pozwoliłaby na sprawdzenie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków. Zakwestionowane w skardze zapisy § 8 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią o tym, że kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności na podstawie liczby uczniów uczestniczących w zajęciach, dokumentów, pism wyjaśniających i pisemnych oświadczeń. Kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentacji, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Sądu zapis ten w żadnym stopniu nie narusza przepisów prawa, w szczególności art. 90 ust. 4 u.s.o. Dla podmiotów dokonujących kontroli ustawodawca w art. 90 ust. 3f u.s.o. zagwarantował podstawowe uprawnienia polegające na prawie wstępu do szkół i wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. Jednocześnie jak to wcześniej podkreślono upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli. Gdyby więc kontrola miała się ograniczać do prawa wejścia do szkoły i wglądu do prowadzonej dokumentacji to upoważnienie do ustalenia trybu (sposobu) byłoby zbędne i bezużyteczne. Umożliwienie żądania przedłożenia pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń, niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń dokonanych na dokumentach pozwala na rzetelne i jak najbardziej właściwe odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. Wydaje się zresztą, że właśnie na tym zależy skarżącej, bo przecież w innej sytuacji nie wyprowadzałaby w skardze wniosku o braku możliwości zaskarżenia czy też przedstawienia swojego stanowiska wobec wyników kontroli wydatkowania dotacji. Wobec prawidłowości i zgodności z prawem omawianych dotychczas przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały nie można podzielić również zarzutu o niezgodności z prawem § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do tejże uchwały normującego czynności po zakończeniu kontroli. W skardze brak szerszej argumentacji dotyczącej przyczyn z powodu, których skarżąca spółka uważa, że unormowania § 9 są sprzeczne z prawem. Stwierdzić zatem należy, że jest to stanowisko błędne. Trudno jest się nawet domyślać w jaki sposób prawa skarżącej mogłyby zostać naruszone przez to, że dyrektor kontrolowanej szkoły może odmówić podpisania protokołu podając w terminie 3 dni przyczyny takiej odmowy. Całkowicie zrozumiałym i racjonalnym jest również to, że kontrolujący analizuje wówczas argumenty przedstawione przez dyrektora i w razie potrzeby podejmuje czynności kontrolne uzupełniające mogące być podstawą zmian w protokole, albo w przypadku kiedy nie są podejmowane czynności uzupełniające kontrolowanemu przekazywane jest stanowisko kontrolującego. Całkowicie zrozumiałym jest, że przeprowadzona kontrola musi czemuś służyć, dlatego też sporządzenie wystąpienia pokontrolnego, w którym zawarte są wnioski i zalecenia do podmiotu prowadzącego szkołę i późniejsza (w terminie 30 dni) odpowiedź kontrolowanego o sposobie realizacji zaleceń jest rzeczą naturalną i z pewnością zgodną z prawem. Tylko przy przyjęciu błędnego założenia, że czynności kontrolne mogą ograniczać się wyłącznie do wstępu do szkół oraz wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania można by było podzielić wywody skargi. Raz jeszcze podkreślić należy, że powyższe stanowisko zaprezentowane w skardze jest błędne, a argumentacja uzasadniająca tą tezę została przedstawiona we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku. W całej rozciągłości należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie pozbawiła skarżącego drogi sądowej w jakimkolwiek zakresie. W żadnym przypadku tryb przeprowadzania kontroli, ani też zalecenia pokontrolne nie mogą być postawą cofnięcia przyznanej dotacji. Podstawę taką stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z póżn. zm.) i w tym postępowaniu mogą być podważane również wyniki kontroli i zalecenia pokontrolne. Racjonalne jest również stanowisko, że co do dotacji oświatowych nie należy stosować innych zasad niż wobec pozostałych dotacji, to znaczy w pełni powinna mieć tu zastosowanie zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi wynikająca z art. 33 i 34 ustawy o finansach publicznych. Zbędne jest szersze odnoszenie się do zaprezentowanych w skardze fragmentów stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. i wystarczające jest stwierdzenie, że nie zostało ono podzielone przez Sąd w zakresie, jakim nie jest zgodne z wywodami przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku. Sąd w treści zaskarżonej uchwały nie dostrzegł także innych unormowań mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.