I OSK 2621/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/13 odrzucającego skargę T. W. na pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Nr Kanc.: [...] w przedmiocie skargi w sprawie organizacji i przebiegu egzaminu państwowego na prawo jazdy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 6 kwietnia 2013 r. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] Nr Kanc.: [...], uznające za bezzasadną skargę w sprawie organizacji i przebiegu egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. A. Marszałek Województwa M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1004/13 odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na pismo Marszałka Województwa M. uznające za bezzasadną skargę w sprawie organizacji i przebiegu egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. A. nie podlega kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu wymienianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarżący występując ze skargą do Marszałka Województwa M. skorzystał z uprawnienia, jakie daje osobie przystępującej do egzaminu państwowego § 31 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Skarga T. W. zawierała bowiem zarzuty i zastrzeżenia co do przebiegu egzaminu praktycznego na prawo jazdy, a Marszałek Województwa M. (jako organ sprawujący nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy) odniósł się do niej w piśmie z dnia [...] października 2012 r., w którym przedstawił swoje stanowisko co do zgłoszonych przez skarżącego uwag. Pismo Marszałka nie stanowi zatem, zdaniem Sądu, aktu administracyjnego, albowiem przepisy nie przewidują, aby skarga złożona w trybie określonym w § 31 ust. 8 rozporządzenia wymagała załatwienia decyzją, czy postanowieniem. Organ właściwy do załatwienia skargi wniesionej w ww. trybie skargowym o sposobie jej załatwienia zawiadamia jedynie w drodze zwykłego pisma zainteresowane strony. Wynika to zarówno z § 31 ust. 9 rozporządzenia, jak i art. 237 oraz art. 238 k.p.a. W ocenie Sądu, wskazany przepis § 31 ust. 8 przewiduje bowiem tryb skargowy analogiczny do przewidzianego w art. 227 k.p.a. Tym samym do załatwienia skargi wniesionej w oparciu o ten przepis zastosowanie będą miały przepisy działu VIII k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga na pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. informujące o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie powszechnym jest niedopuszczalna. Czynności podjęte przez organ na skutek skargi powszechnej nie należą bowiem do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. (w tym w § 2 pkt 4), a żadna odrębna ustawa nie stanowi o możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p. s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji błędne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przyjęciem błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieuwzględniającej jako zasady - prawa skarżącego do sądu, zagwarantowanej przepisami Konstytucji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej, które należy uznać za nieuzasadnione. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę, błędnie przyjął, iż pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przyczyny odrzucenia skargi określa artykuł 58 § 1 p.p.s.a. W pkt 1 tego przepisu wskazano, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4) lub została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). Rodzaj aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego stanowi katalog zamknięty, ustawodawca bowiem w powołanym art. 3 § 2 p.p.s.a. w sposób enumeratywny wskazał prawne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądowoadministracyjną. I tak kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżone pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. będące odpowiedzią na zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia co do przebiegu i negatywnej oceny egzaminu praktycznego na prawo jazdy kategorii A przeprowadzonego [...] września 2012 r. nie mieści się w powyższym katalogu czynności i aktów na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dla oceny prawnej charakteru zaskarżonego pisma koniecznym jest dokonanie analizy przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pisma) regulujących procedurę przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy, a także uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami. W tym zakresie wskazać należy, że właściwym do organizowania egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami jest zgodnie z treścią art. 117 ust. 1 powołanej ustawy wojewódzki ośrodek ruchu drogowego, tworzony na obszarze województwa przez sejmik województwa, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu (art. 116 ust. 1). Ośrodek jest samorządową osobą prawną (ust. 2), nad którą ogólny nadzór sprawuje zarząd województwa (ust. 3). Zgodnie zaś z treścią art. 112 ust. 1 powołanej ustawy, nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy sprawował marszałek województwa. Osoba, która przystąpiła do egzaminu państwowego mogła, w trybie przewidzianym w § 31 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), zgłaszać do tego organu, za pośrednictwem dyrektora ośrodka egzaminowania, skargi i zastrzeżenia co do przebiegu egzaminu i oceny. Natomiast marszałek przesyłał do dyrektora ośrodka egzaminowania informację o sposobie załatwienia złożonej skargi lub zastrzeżenia (§ 31 ust. 9). Z kolei po przeprowadzonym egzaminie obowiązkiem ośrodka stosownie do treści § 32 powołanego rozporządzenia było przesyłanie sprawdzonych pod względem kompletności i poprawności wypełnienia, dokumentów złożonych przez osoby egzaminowane, z wyjątkiem dowodu uiszczenia opłaty za egzamin, do właściwego organu wydającego prawa jazdy. W świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.) organem tym był starosta, zaś wydawanie (odmowa wydania) prawa jazdy następowała w drodze decyzji tego organu (§ 2 rozporządzenia). Przytoczone regulacje wskazują na dwa etapy postępowania w sprawie uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Pierwszy z nich prowadzony jest przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego. Rolę ośrodka jest zorganizowanie i przeprowadzenie egzaminu państwowego, a następnie skompletowanie stosowanej dokumentacji i przekazanie jej staroście w celu wydania decyzji (przyznającej bądź odmawiającej przyznania uprawnień). Czynności podejmowane przez ośrodek mają zatem na celu sprawdzenie umiejętności tak teoretycznych jak i praktycznych kandydatów ubiegających się o zdobycie uprawnień do kierowania pojazdami w formie przeprowadzonego egzaminu i, jak wskazano wyżej, kończą się przekazaniem dokumentacji staroście. Na tym etapie procedury żaden przepis szczególny nie dopuszczał zaskarżenia w trybie odwoławczym przebiegu i oceny egzaminu. Ustawodawca przewidział jedynie możliwość składania do właściwego organu nadzoru skarg i zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzenia egzaminu i otrzymanej oceny przez osobę, która do takie egzaminu przystąpiła. Ani ustawa Prawo o ruchu drogowym ani przepisy wykonawcze nie zawierały także uregulowania co do formy, w jakiej marszałek województwa jako organ nadzoru byłby zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń. Przepis § 31 ust. 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. wskazywał jedynie na możliwość wszczęcia trybu skargowego, do którego zastosowanie będą miały przepisy działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję skargi powszechnej. Zatem przyjąć należy, że stanowisko organu nadzoru wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2012 r. jest zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwieniu skargi (art. 237 § 3 k.p.a.), o którym mowa w § 31 ust. 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt II SAB 7/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 27). Powyższe wywody prowadzą do konkluzji, że na tym etapie procedury uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami toczącej się przed wojewódzki ośrodkiem ruchu drogowego nie mamy w ogóle do czynienia ze sprawą administracyjną. Etap postępowania administracyjnego otwiera zaś przekazanie przez ośrodek egzaminacyjny stosownych dokumentów wraz z wynikami egzaminu do starosty, jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wydania prawa jazdy, a więc aktu administracji od którego przysługuje odwołanie w trybie przepisów k.p.a. Wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym daje zaś uprawnienie do wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach skargę wniesioną na pismo Marszałka Województwa M. z dnia [...] października 2012 r. należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co czyni zasadnym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Stanowisko marszałka województwa wyrażone w ramach realizacji uprawnień nadzorczych nad czynnościami wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego w zakresie przeprowadzonego egzaminu i jego oceny nie jest bowiem decyzją administracyjną, ani żadnym innym aktem z zakresu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. T. Woś [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2011, s. 69). W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty podnoszone w petitum skargi kasacyjnej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach nie orzeczono, ponieważ w przepisach p.p.s.a. brak jest podstawy do orzeczenia zwrotu kosztów w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi.