II SA/Po 629/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3, art. 4, ust. 1 i 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 12a, art. 15a, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm. w zw. z § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie podniesienia kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił przyznania zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz I. L. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. I. K. wystąpiła o ustalenie prawa do podwyższenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, finansowanego ze środków własnych Miasta P. Podwyższenie wspomnianego dodatku jest jednak uzależnione od posiadania uprawnień do zasiłku rodzinnego na trzecie dziecko. Tymczasem w przypadku skarżącej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta P. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkami na trzecie dziecko. Tym samym wniosek skarżącej należało załatwić negatywnie. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. I. K. odwołała się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na toczącą się sprawę o ustalenie alimentów na rzecz N. i I. L., w ramach której ojciec dzieci, K. L., dobrowolnie zobowiązał się do płacenia alimentów w kwocie 350 zł na każde z dzieci od dnia [...] listopada 2012 r. Tym samym w ocenie skarżącej w sprawie zaistniały nowe okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Prezydenta Miasta P., dodając zarazem, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy wskazaną wcześniej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiając przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na trzecie dziecko. Tym samym brak było również podstaw do przyznania żądanego świadczenia rodzinnego. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. I. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na fakt zawarcia ugody alimentacyjnej, podnosząc, że w konsekwencji dochód K. L. nie powinien być wliczany do wspólnego gospodarstwa i dochodu rodziny. Jednocześnie I. K. zwróciła się o ponowne zbadanie, czy osiągany przez jej rodzinę dochód mieści się w kryterium dochodowym, od którego zależy przyznanie świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] września 2012 r. I. K. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na D. K., N. L. i I. L. (k. 20-24 akt adm. organu I instancji). W piśmie tym skarżąca wniosła także o przyznanie dodatku na rzecz I. L. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Poza tym pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca zwróciła się również o zwiększenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, finansowanego ze środków własnych Miasta P. (k. 8-10 akt adm. organu I instancji). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ponadto, w świetle art. 8 pkt 4 cytowanej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje również dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Ustawodawca upoważnia przy tym w art. 15a wymienionej ustawy radę gminy do podniesienia w drodze uchwały kwoty dodatków do zasiłku rodzinnego, o którym mowa powyżej, zastrzegając zarazem, że takie podwyższenie finansowe jest ze środków własnych gminy. Trzeba przy tym zauważyć, że ze wspomnianej kompetencji Rada Miasta P. skorzystała, podejmując w dniu [...] września 2006 r. uchwałę nr [...] w sprawie podniesienia kwoty dodatku do zasiłku rodzinnego. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., znak PCŚ[...] (k. 32 akt adm. organu I instancji), jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] (k. 13-16 akt adm. organu II instancji) były obarczone na tyle istotną wadą, że konieczne stało się stwierdzenie nieważności obu tych aktów. Trzeba bowiem przede wszystkim podkreślić, że katalog dodatków do zasiłku rodzinnego, zawarty w art. 8 powołanej ustawy, ma charakter enumeratywny, a zatem organy administracji publicznej nie mogą go modyfikować poprzez przyznawanie świadczeń niewymienionych wyraźnie w tym przepisie. Tymczasem wskazana decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], oraz decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], posługują się pojęciem "zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego", które nie występuje na gruncie powoływanej ustawy. Operowanie tym pojęciem przez organy administracji publicznej nie może być przy tym uznane jedynie na przypadek użycia niefortunnego sformułowania. Organy administracji publicznej wyraźnie bowiem nadawały "zwiększonemu dodatkowi do zasiłku rodzinnego" charakter odrębnego dodatku do wspomnianego świadczenia rodzinnego, co uwidacznia się zwłaszcza poprzez wydanie dwóch odrębnych decyzji. Pierwsza, tj. decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] (k. 33-34 akt adm. organu I instancji), utrzymana w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] (k. 9-14 akt adm. organu II instancji), odmawiała przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz D. K., N. i I. L., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz I. L. i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/14 na rzecz D. K. Druga natomiast, tj. podlegająca obecnie kontroli sądowej decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], utrzymana następnie w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], miała pozostawać w związku z właśnie wymienionymi na początku decyzjami odmawiający przyznania zasiłku rodzinnego. Z takim poglądem trudno się jednak zgodzić. Trzeba bowiem zauważyć, że sens art. 15a ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na zwiększeniu ustawowej wysokości dodatków do zasiłku rodzinnego, a nie na tworzeniu nowego świadczenia rodzinnego. Tym samym uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] września 2006 r. oznaczała w kontekście niniejszej sprawy tylko, że organy administracji publicznej, po spełnieniu ustawowy przesłanek, były zobowiązane do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnie w kwocie obejmującej wartość wskazaną przez ustawodawcę w art. 12a ust. 2 cytowanej ustawy, powiększoną o wartość wskazaną w § 1 wymienionej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 2006 r. Nie istnieje natomiast w tej mierze żadna podstawa normatywna do kreowania odrębnego świadczenia w wysokości określonej w uchwale, o jakiej mowa w art. 15a rozważanej ustawy, czy tym bardziej orzekania w tej kwestii odrębnie od samego dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Rola uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 2006 r. sprowadzała się bowiem tylko do zmodyfikowania wysokości omawianego dodatku. Takie stanowisko spotkało się także z aprobatą w doktrynie (R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, s. 176). Przyjmując zatem, że "zwiększony dodatek do zasiłku rodzinnego", o jakim mowa w zaskarżonych decyzjach, stanowi w istocie dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, należy dojść do wniosku, że kwestia tego dodatku została już rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], utrzymanej w mocy przez decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...]. Tym samym decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], które aktualnie są przedmiotem kontroli sądowej, dotyczyły sprawy rozstrzygniętej już przez inną decyzję ostateczną. W konsekwencji błędu poczynionego przez organy administracji publicznej doszło więc do obarczenia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), co z kolei uzasadniało stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych aktów. W tej sytuacji należało na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], z uwagi na wystąpienie przyczyny, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.