II OSK 740/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1419/13 w sprawie ze skargi W.B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.B. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, będącą odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia wymaganego na podstawie art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (dalej: rozporządzenie Nr 1013/2006). Decyzja została wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżącą. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wnioskiem z 12 lutego 2009 r. skarżąca wystąpiła do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o rozłożenie tej kary pieniężnej na raty. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, a Główny Inspektora Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie odnosi się w żaden sposób do kwestii odraczania lub rozkładania na raty uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Dopuszczalność rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy ustanawiającej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy do stosowania, której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił również, że wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r. poz. 1232). Fundusz stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych, więc wpływy z tytułu kar są środkami publicznymi zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2013 r. poz. 885; dalej: ustawa o finansach publicznych). W ocenie organu odwoławczego, skoro wpływy stanowią w całości przychody Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, nie stanowią środków budżetowych. Ponadto wpływy z tytułu kar pieniężnych nie mogą być także rozumiane jako niepodatkowe należności budżetowe stanowiące dochody budżetu państwa, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749; dalej: o.p.). Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że nakładana na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kara pieniężna jest sankcją nakładaną w związku z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczanie odpadów czy też niezgodnego z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu dotyczącym planowanego przemieszczania odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, przedawnienia, jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów kwestie dotyczące wykonania kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 9 reguluje art. 35. Analizując treść tego przepisu Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera żadnych przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej. W ustawie tej nie ma również odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to, że w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów nie można rozłożyć spłaty nałożonej administracyjnej kary pieniężnej na raty, ponieważ w sposób nieuzasadniony różnicowałoby to podmioty, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężne na podstawie innych ustaw. W ocenie Sądu I instancji, istniejącą lukę prawną należy wypełnić w drodze analogi i zastosować odpowiednie przepisy. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalna jest sytuacja, w której władza publiczna w odniesieniu do określonych należności publicznych nie gwarantuje zobowiązanym odpowiednich instytucji materialnoprawnych, w tym m.in. rozłożenia należnych płatności na raty. Taka sytuacja może zagrażać konstytucyjnym zasadom porządku prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r. poz. 1232 – dalej: p.o.ś.), przychodami Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych. Wpływy z administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych m.in. na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś., stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Fundusz jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240), co oznacza, że jest częścią sektora finansów publicznych, a kary pieniężne są przychodami Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Zatem przychody te są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych – częściowo stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa (art. 402 ust. 3 p.o.ś.), a w pozostałej części stanowią dochód Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar administracyjnych powoduje, że część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a część niepodatkowa należność pozabudżetową. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, niepodatkowe należności budżetowe to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikający ze stosunków publicznoprawnych. Natomiast ustawa ta nie wyjaśnia pojęcia niepodatkowych należności pozabudżetowych, są one jednak również źródłem dochodów pozabudżetowych innych jednostek sektora finansów publicznych. Na podstawie Ordynacji podatkowej wyróżnić można dwie grupy publicznoprawnych należności niepodatkowych: stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określane lub ustalane przez organy podatkowe oraz stanowiące dochód budżetu państwa, ustalane lub określane przez organy inne niż organy podatkowe. Wyjaśnienie pojęcia niepodatkowych należności budżetowych zawiera natomiast art. 60 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W art. 60 cytowanej ustawy wymieniono osiem rodzajów należności budżetowych, przy czym wyliczenie to ma charakter przykładowy. W ocenie Sądu I instancji, część administracyjnej kary pieniężnej, mającej charakter należności publicznoprawnej, przekazywana przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który nie jest organem podatkowym, jako dochód do budżetu państwa, stanowi niepodatkową należność budżetową, o której stanowi art. 60 ustawy o finansach publicznych. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 61 ustawy o finansach publicznych określa organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których stanowi art. 60. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ, na wniosek zainteresowanego, może udzielać określonych w art. 55 cytowanej ustawy ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Dotyczy to umarzania w całości albo w części należności, odraczania ich spłat lub rozkładania spłaty na raty. Natomiast art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których stanowi art. 60 i nieuregulowanych tą ustawą, nakazuje stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przedstawiając poglądy wyrażane w literaturze, Sąd I instancji stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych zalicza do dochodów publicznych również należności inne niż budżetowe. W tej sprawie dochodem publicznym innym niż budżetowy, jest ta część administracyjnej kary pieniężnej, która nie wpływa do budżetu państwa, a stanowi przychód Funduszu. Mienie Funduszu jest w całości mieniem państwowym, ale organizacyjnie jest to inna jednostka niż Skarb Państwa. W ocenie Sądu I instancji, niedopuszczalne jest przyjęcie, że spłata części tej samej kary pieniężnej, może być w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych rozłożona na raty, natomiast w części przepisy te nie znajdą zastosowania. Dlatego też Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że konieczne jest objęcie wymogiem stosowania przepisów Ordynacji podatkowej (wszystkich lub części) tych publicznoprawnych należności pieniężnych, co do których ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy i w jakim zakresie te przepisy należy do nich stosować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej przez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do przedmiotowej kary w tej jej części, która jest niepodatkową należnością pozabudżetową. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w wyniku odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej bez wyraźnego odesłania do tych przepisów w ustawie, istnieją wystarczające podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w części nieprawidłowe. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jej uzasadnieniu jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 o.p. z powodu przyjęcia, że przepisy te mają zastosowanie do przedmiotowej kary w tej jej części, która jest niepodatkową należnością pozabudżetową. Zdaniem Sądu I instancji, oznaczało to, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowej kary pieniężnej. Ponadto także miało to spowodować naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. z powodu przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska o możliwości odpowiedniego zastosowania przy rozstrzygnięciu tej sprawy, działu III o.p. bez "wyraźnego" odesłania do tych przepisów ordynacji w ustawie o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, co także jest chybionym zarzutem kasacyjnym w stanie prawnym i faktycznym w tej sprawie. W pierwszej kolejności należy podnieść, odnosząc się do powyższych zarzutów kasacyjnych, iż przepis art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o międzynarodowym przemieszaniu odpadów stanowi, że przepisy tejże ustawy nie naruszają postanowień ustawy p.o.ś. czyli stosuje się je odpowiednio. Ponadto należy zaznaczyć, iż przepis art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), także stanowi, że w sprawach, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., przy czym uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Po drugie, przepis art. 281 ust. 3 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się tylko tych przepisów o.p., które dotyczą "terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV stanowią inaczej", termin płatności zaś tej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Ponadto przepis art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że do ponoszenia m.in. administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, tak jak w tej sprawie. Oznacza to, że w świetle wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. można stosować odpowiednio przepisy działu III o.p. dotyczące rozłożenia na raty (art. 67a § 1 pkt 2 o.p.) tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej, biorąc pod uwagę subsumcję ustalonego tej sprawie stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie powyższej normy prawnej. Natomiast przepis art. 2 § 2 o.p. zawiera jednoznaczne unormowanie, w którego świetle jeżeli tylko odrębne przepisy nie stanowią inaczej, to przepisy działu III o.p. stosuje się także do opłat jak i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia kompetentne są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Z kolei przepis art. 3 pkt 8 o.p. stanowi tylko, że niepodatkowe należności budżetowe są to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Dlatego też w przypadku braku w przepisach art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów unormowań dotyczących możliwości nakładania tej administracyjnej kary pieniężnej na raty, konieczne było zastosowanie powyższej wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 i art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. Ponadto nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis, ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE, a w szczególności rozporządzenia nr 1013/2006 (jak i przepisów, do których się ono odwołuje). Dotyczy to również podniesionej przez Sąd I instancji kwestii, że przedmiotowe administracyjne kary wymierzane na podstawie art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu stanowią na podstawie art. 401 ust. 7 pkt 12 p.o.ś. przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Fundusz ten jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, a przedmiotowe administracyjne kary pieniężne będąc przychodami Funduszu są to właśnie dochody publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że częściowo stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa (art. 402 ust. 3 p.o.ś.), zaś w pozostałej części są dochodem Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych. Powyższy podział przychodu pochodzącego z administracyjnych kar pieniężnych powoduje, że część tego przychodu jest to niepodatkowa należność budżetowa (art. 60 ustawy o finansowych publicznych), a część niepodatkowa należność pozabudżetową będąc przychodem Funduszu. Jednak przyjęcie stanowiska, że powołana wyżej wykładnia przepisów art. 1 ust. 2 i art. 32 i 35 ustawy o międzynarodowym przemieszaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. pozwalają właściwemu organowi na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III o.p. do rozłożenia tej administracyjnej kary pieniężnej na raty – oznacza, że słuszny jest pogląd Sądu I instancji dotyczący możliwości zastosowania wobec tych publicznoprawnych należności pieniężnych odpowiednio przepisów działu III o.p., lecz przy innym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia niż powołał to Sąd I instancji, który podniósł w tym zakresie niespójność regulacji ustawowej, tj. art. 55 ustawy o finansach publicznych w związku z przepisami działu III o.p. w zakresie braku kompleksowego unormowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.