I OW 81/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Boćki o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Boćki a Prezydentem Miasta Częstochowy w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu Z. J. do domu pomocy społecznej i wydania decyzji o odpłatności postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 8 marca 2013 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Boćkach, działając z upoważnienia Wójta Gminy Boćki, wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość miejscową pomiędzy Wójtem Gminy Boćki a Prezydentem Miasta Częstochowa w przedmiocie skierowania Z. J. do domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności za pobyt. Pierwotnie wniosek ten został skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., II SO/Bk 8/13, uznał się rzeczowo niewłaściwym i przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujący stan faktyczny sprawy. Na terenie gminy Boćki znajduje się [...] Dom Opieki w miejscowości N. (wcześniej Prywatny Ośrodek [...] w N.), prowadzony w ramach działalności gospodarczej. Od dnia 1 stycznia 2011 r. placówka nie posiada zezwolenia Wojewody Podlaskiego na prowadzenie działalności. Podlaski Urząd Wojewódzki zwrócił się więc do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Boćkach o podjęcie działań zmierzających do zapewnienia pomocy osobom przebywającym w placówce oraz nawiązanie kontaktu z członkami ich rodzin i opiekunami. W wyniku tego Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił do właściciela placówki o przedstawienie listy mieszkańców, z której wynikało, że przebywa w niej między innymi Z. J., zamieszkały w Częstochowie przy ul. [...]. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Boćkach zawiadomił Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie, iż w w/w placówce nie posiadającej wymaganego zezwolenia na prowadzenie działalności przebywa mieszkaniec ich gminy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie w nawiązaniu do tego pisma zwrócił się o sporządzenie niezbędnej dokumentacji w sprawie umieszczenia Z. J. w domu pomocy społecznej. GOPS w Boćkach sporządził w dniu 25 stycznia 2013 r. wywiad środowiskowy i przesłał go wraz z uzyskanymi dokumentami w dniu 5 lutego 2013 r. do MOPS w Częstochowie. Ten jednak, nie czekając na wysłaną dokumentację, pismem z dnia 1 lutego 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę, iż w ich ocenie w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą jest gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, czyli gmina Boćki, na terenie której znajduje się prywatna placówka. MOPS w Częstochowie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, że Z. J. zamieszkuje w [...] Domu Opieki w N. od dnia 6 lutego 2010 r. Lokal, w którym wcześniej zamieszkiwał jest zagospodarowany na pomieszczenie socjalne. Pracownik socjalny nawiązał kontakt z matką Z. J., która poinformowała, iż zarówno ona jak i jej inny syn są z nim w stałym kontakcie, wiedzą o problemach dotyczących dalszego pozwolenia na funkcjonowanie placówki, a ponadto matka oświadczyła, iż syn wiąże przyszłość z pobytem w [...] Domu Opieki w N. W drodze wywiadu środowiskowego ustalono, iż Z. J. na stałe zameldowany jest w Częstochowie przy ul. [...]. W [...] Domu Opieki w N. nie jest zameldowany. Jest rozwiedziony, źródłem jego dochodu jest renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym na stałe. Z decyzji ZUS w Częstochowie wynika, że Lekarz ZUS orzekł, że jest on całkowicie niezdolny do pracy. Przyznanie dodatku pielęgnacyjnego potwierdza fakt niezdolności do samodzielnej egzystencji i konieczności sprawowania opieki przez osoby inne. Z dokumentów medycznych wynika, iż cierpi na organiczne zaburzenia urojeniowe, otępienie naczyniowe, był wielokrotnie hospitalizowany psychiatrycznie, z napadami agresji w stosunku do innych. Z informacji od personelu placówki wynika, że do trzech razy w roku odwiedzają go siostry. Personel ośrodka informuje, iż bywa osobą agresywną, bije współmieszkańców i personel, atakował pielęgniarkę nożyczkami. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż ze względu na stan zdrowia wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej i konsultacji psychiatrycznej. W ocenie pracownika socjalnego z klientem brak logicznego kontaktu, nie jest on świadomy podejmowania jakichkolwiek decyzji. Wymaga opieki całodobowej, specjalistycznego leczenia, pomocy innych osób. Placówka, w której przebywa nie ma wymaganego zezwolenia na prowadzenie działalności, może zostać zamknięta. Wskazane jest umieszczenie Z. J. w innej placówce, w tym bez jego zgody w drodze postępowania sądowego, jeżeli rodzina nie może takiej opieki zapewnić we własnym zakresie. Zdaniem wnioskodawcy, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej: u.p.s.) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Art. 59 ust. 1 u.p.s. określa, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Art. 101 ust. 1 u.p.s. określa, iż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z. J. należy zabezpieczyć całodobową opiekę ze względu na jego stan zdrowia. Występujące schorzenia w ocenie wnioskodawcy czynią go niezdolnym do podejmowania jakichkolwiek świadomych decyzji. Trudno się zgodzić z twierdzeniem przedstawionym przez MOPS w Częstochowie, że w ocenie matki syn wiąże przyszłość z pobytem w placówce. Z. J. nie zjawił się na terenie gminy Boćki w celu ześrodkowania swojej aktywności życiowej w którejkolwiek z miejscowości gminnych. Znajduje się w placówce zapewniającej opiekę całodobową, a nie w lokalu mieszkalnym. Do tej placówki ośrodek pomocy społecznej go nie skierował. W przypadku innych osób, którym nie można było zabezpieczyć schronienia, było prowadzone postępowanie sądowe o umieszczenie bez ich zgody w innych placówkach mających pozwolenie na prowadzenie działalności. W tej sytuacji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Boćkach wniósł o wskazanie Prezydentem Miasta Częstochowy jako organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy, wniósł o orzeczenie, że organem właściwym w sprawie skierowania Z. J. do domu pomocy społecznej oraz ponoszenia odpłatności za jego pobyt jest Wójt Gminy Boćki. Podtrzymał przy tym wyjaśnienia przekazane wcześniej Kierownikowi GOPS w Boćkach oraz dodatkowo stwierdził, że Z. J. został wymeldowany z pobytu stałego w Częstochowie od dnia 8 sierpnia 2006 r., czyli jeszcze przed umieszczeniem go w [...] Domu Opieki w N., co potwierdza pismo Centrum Personalizacji Dokumentów MZW Wydział Udostępniania Danych z dnia 25 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Podstawowe znaczenia dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń, co do stanu faktycznego, na tle którego powstał spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór kompetencyjny w rozumieniu K.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a. jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak nastąpi, organy będące w sporze powinny ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy w jakiej ten spór zaistniał. Dokonanie istotnych ustaleń stanu faktycznego należy do podstawowych obowiązków organów będących w sporze (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004/1/17; postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005/2/46). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z ustaleń organów wynika, że Z. J. zamieszkuje w [...] Domu Opieki w N. od dnia 6 lutego 2010 r. Jest on osobą psychicznie chorą, bywa agresywny w stosunku do innych osób, brak z nim logicznego kontaktu, nie jest on świadomy podejmowania jakichkolwiek decyzji i wymaga całodobowej opieki, specjalistycznego leczenia oraz pomocy innych osób. W takiej sytuacji zauważyć należy, że procedura kierowania do domu pomocy społecznej osoby chorej psychicznie, która nie wyraża zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej jest uregulowana odmiennie w stosunku do innych postępowań w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, a nawet w stosunku do innych postępowań o skierowanie do domu pomocy społecznej, wszczynanych na wniosek. Według art. 54 ust. 4 u.p.s., w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy nie wyraża zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, ośrodek pomocy społecznej jest obowiązany do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora. W odniesieniu do osób chorych psychicznie, co do których zachodzą warunki o których mowa w art. 54 ust. 4 u.p.s., kierowanie do domu pomocy społecznej jest regulowane nadto przepisami art. 38 oraz art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.). Na mocy art. 38 tej ustawy, osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub za zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Natomiast według art. 39 ust. 1, jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Zgodnie z art. 39 ust. 3, jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy. Stosując art. 39 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, sąd opiekuńczy bada, czy osoba, wymagająca skierowania, a więc określona w art. 38 tej ustawy, nie jest zdolna do wyrażenia zgody na skierowanie. Stwierdziwszy zaistnienie takich okoliczności, sąd opiekuńczy wydaje w tym zakresie postanowienie. Orzeczenie sądu opiekuńczego nie kończy procedury kierowania osoby chorej psychicznie do domu pomocy społecznej. W dalszej kolejności następują czynności określane jako wykonanie przez organ pomocy społecznej orzeczenia sądu opiekuńczego, które ma charakter prejudycjalny dla decyzji wydawanych w oparciu o art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. Orzeczenie sądu opiekuńczego nie zwalnia przy tym organów z obowiązku wydania określonych przez ustawę o pomocy społecznej decyzji. Pierwszą z nich jest decyzja o skierowaniu do DPS, wydawana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Organ gminy właściwej w dniu kierowania do placówki wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu. W literaturze prezentowany jest pogląd, że obydwa rozstrzygnięcia – o skierowaniu i opłacie – powinny być objęte jednym postępowaniem i jedną decyzją (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Co do zasady decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o) u.p.s. oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony (zob. art. 56 u.p.s.). Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Tę drugą decyzję wydaje organ jednostki samorządowej prowadzącej dom. Jednakże w obydwu przypadkach organy nie będą się już zajmowały badaniem przesłanek skierowania osoby do domu pomocy społecznej, ani ustaleniem zasadności umieszczenia w placówce. Jest więc oczywiste, że w tym przypadku sprawa administracyjna, w której mógłby zaistnieć ewentualny spór kompetencyjny, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy organ ustali, że Z. J. ma ustanowionego przedstawiciela ustawowego, który wyraża zgodę na umieszczenie go w DPS (art. 54 ust. 2 u.p.s. i art. 38 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego), lub też w przypadku braku przedstawiciela ustawowego lub braku zgody sąd opiekuńczy wyda postanowienie o skierowaniu Z. J. do DPS (art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego). Jeśli zaś zaistnieją warunki do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. należy mieć na uwadze, że Z. J. został wymeldowany z pobytu stałego w Częstochowie w sierpniu 2006 r. (czego wnioskodawca nie wiedział w chwili składania wniosku) i nie może to być jedyna przesłanka do ustalenia jego miejsca zamieszkania (w rozumieniu art. 25 K.c.), determinującego właściwość organu na gruncie art. 59 ust. 1 u.p.s., chyba że organ na tej podstawie bezsprzecznie ustali fakt bezdomności, co może być podstawą do określenia właściwości organu w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s. Jeśli okazałoby się natomiast, że Z. J. ma przedstawiciela ustawowego, to jego miejsce zamieszkania określa art. 27 K.c. Jednak z powodu braku istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, przede wszystkim co do tego, czy w ogóle zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. oraz innych ustaleń, co do miejsca zamieszkania Z. J., Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek.