II GSK 699/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1427/13 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozłożenia na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1427/13) oddalił skargę H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]) w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o rozłożeniu na raty należności. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z [...] marca 2010 r. ustalił H. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w latach 2004-2007 w łącznej kwocie 3281,07 zł, powiększonej o odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych. H. S. pismem z [...] kwietnia 2012 r., powołując się na swoją trudną sytuację finansową, wniosła o rozłożenie tej kwoty na raty poczynając od maja 2012 r. Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2012 r. rozłożył H. S. kwotę 3.281 zł powiększoną o odsetki w ten sposób, że spłata następować będzie według harmonogramu stanowiącego załącznik do decyzji, z terminem płatności pierwszej raty do 30 maja 2012 r. W decyzji zastrzeżono, że w przypadku braku terminowej realizacji spłaty należności decyzja zostanie uchylona i wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności. Następnie pismem z [...] stycznia 2013 r. H. S. została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] maja 2012 r. w związku z zaniechaniem spłaty rat. Jednocześnie poinformowano ją o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 162 § 2 w związku z art. 162 § 3 k.p.a. uchylił decyzję własną z [...] maja 2012 r. Organ stwierdził, że w związku z treścią decyzji zobowiązana dokonała płatności jedynie dwóch rat w kwocie po 100 zł każda tj. [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012 r., która to rata została proporcjonalnie rozliczona. Zaprzestanie spłacania rat spowodowało konieczność wydania decyzji uchylającej ostateczną decyzję z [...] maja 2012 r. H. S. wniosła odwołanie od decyzji Prezesa ARiMR z [...] lutego 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie wywiązała się ze zobowiązania wynikającego z uchylonej decyzji ostatecznej, mimo że w jej treści została poinformowana o konsekwencjach wynikających z braku uiszczania wyznaczonych rat. Minister uznał, że w tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 162 § 2 k.p.a. H. S. wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podniósł, że niewątpliwie skarżąca poza dwiema ratami w wysokości po 100 zł zapłaconymi [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012 r. nie uiściła żadnej raty. Jest także bezsporne, że w treści decyzji z [...] maja 2012 r. zastrzeżono, że w przypadku zaprzestania płacenia rat decyzja zostanie uchylona. Zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. – organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli ją, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z treści powołanego przepisu wynika więc, że organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności oraz wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w terminie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną rozłożenia na raty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW jest § 7 w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r., poz. 1747, dalej: rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010 r.). WSA wyjaśnił, że z § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. wynika, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. To, jaki kształt przybierze decyzja, jaka będzie wysokość rat, ile ich będzie i jaki będzie termin płatności rat, zależy od decyzji organu, przy czym wykonanie decyzji poprzez zastosowanie się osoby zobowiązanej do nałożonych obowiązków zależy wyłącznie od niej. Sąd zauważył, że nie istnieją przepisy szczególne, które określałyby wprost skutki zaprzestania płacenia rat, co zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadniało zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. H. S. zaskarżyła opisany wyrok w części oddalającej skargę (punkt 1 wyroku), wniosła o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2013 r., w sytuacji, gdy decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu niższego rzędu, opierały się na błędnej wykładni art. 162 § 2 k.p.a. zakładającej, że przepis ten pozwala wyeliminować z obrotu prawnego decyzję, która w swej istocie dotyczy jedynie rozłożenia należności na raty, na skutek uznania, iż spłata rat stanowi zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności, a adresat decyzji uchybił obowiązkowi ich spłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, że chociaż w skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionowana jest materialnoprawna podstawa zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, którą stanowił art. 162 § 2 k.p.a. Wadliwe powołanie podstawy kasacyjnej nie wyklucza jednak możliwości oceny zasadności skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota problemu prawnego, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do kwestii zasadności zastosowania do decyzji o rozłożeniu należności na raty art. 162 § 2 k.p.a., w przypadku gdy zobowiązana zaprzestała wnoszenia rat, zaś w decyzji zastrzeżono, że w takim przypadku zostanie ona uchylona. Zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. związane jest z nałożeniem na stronę postępowania administracyjnego obowiązku dopełnienia określonych czynności. Zastrzeżenie dopełnienia tych czynności musi wynikać z treści decyzji administracyjnej. Decyzja rozkładająca na raty należność pieniężną z zastrzeżeniem dopełnienia zapłaty rat w określonej wysokości i terminie nie jest decyzją, o której mowa w art. 162 § 2 k.p.a. Należy bowiem stwierdzić, że obowiązek zapłaty należności w określonej wysokości i w ustalonych terminach jest obowiązkiem wynikającym z istoty decyzji ratalnej, nie zaś klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej . Zastrzeżenie w decyzji administracyjnej obowiązku dopełnienia określonych czynności określa się jako rodzaj zlecenia. W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która oprócz terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, że niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Trzeba wskazać, że z każdej decyzji ratalnej wynika prawo, a zarazem i obowiązek terminowego regulowania rat określonych co do wysokości decyzją ratalną. Wobec powyższego za całkowicie zbędne należało uznać zastrzeżenie dokonane przez organ wydający decyzję rozkładającą zobowiązanie na raty. Za przyjęciem, że dopełnienie pewnych czynności, o których mowa w art. 162 § 2 k.p.a., stanowi klauzulę dodatkową w decyzji administracyjnej, opowiedziano się w doktrynie (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 701). Zgodnie z wyrażonym poglądem – realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Podkreślono, że związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku pozostającego w ścisłym związku z treścią i prawnym bytem decyzji. Z powyższych względów należy stwierdzić, że obowiązek uregulowania zobowiązania ratalnego w odpowiedniej kwocie i wysokości nie stanowi dopełnienia określonych czynności, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., lecz jest treścią rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji, w toku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 162 § 2 k.p.a., co doprowadziło do oddalenia skargi. Stosownie do art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, a w takim przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniały warunki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, zaś istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności zastosowania w analizowanym przypadku przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji. Z podanych wcześniej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązek wykonania decyzji z [...] maja 2012 r. polegał na wnoszeniu rat w terminach i wysokości określonych w tej decyzji. Zawarte w decyzji zastrzeżenie, że w przypadku braku terminowej realizacji spłaty należności decyzja zostanie uchylona i będzie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności nie stanowiło zlecenia w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. Jest to określenie skutku niewykonania decyzji wydanej na podstawie § 7 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. Na marginesie trzeba zauważyć, że nastąpiło to bez wyraźnej podstawy materialnoprawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie przez Prezesa ARiMR konsekwencji niewykonania decyzji w żadnym przypadku nie może być traktowane jako zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ARiMR zostały wydane z naruszeniem ostatnio powołanego przepisu. W decyzji o rozłożeniu na raty należności nie został zastrzeżony obowiązek dokonania określonych czynności, a w związku z tym nie było możliwe jej uchylenie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok a po rozpoznaniu skargi także zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.