IV SA/Wa 729/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej D. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 12 października 2012r. D.K., reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego, od pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] października 2012r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwany dalej GDOŚ przedstawił następujący stan faktyczno-prawny sprawy. W dniu 22 maja 2012r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zwany dalej RDOŚ wpłynęło pismo D.K. z dnia 21 maja 2012r. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania osobnika rezusa ( macaca mulatta), którego wnioskodawczyni jest właścicielem od 6 czerwca 2009r. Zwierzę to zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zostało zgłoszone i wpisane do rejestru prowadzonego przez Prezydenta B., co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2009r. RDOŚ dwukrotnie, pismami z dnia 31 maja i 24 lipca 2012r. poinformował D.K.o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter, zgodnie z art. 36 k.p.a. Finalnie, w dniu 2 października 2012r., po otrzymaniu pisma GDOŚ z dnia 28 sierpnia 2012r., RDOŚ w [...]wskazał D.K.obowiązujące przepisy dotyczące przetrzymywania przez osoby prywatne zwierząt niebezpiecznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (Dz. U. Nr 173, poz. 1073). Poinformował również wnioskodawczynię, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenia na odstępstwa od zakazów posiadania i przetrzymywania zwierząt niebezpiecznych mogą zostać wydane przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska wyłącznie w stosunku do gatunków należących do kategorii II zwierząt niebezpiecznych. Rezus został ujęty w kategorii I zwierząt niebezpiecznych, a zatem jego posiadanie i przetrzymywanie możliwe jest wyłącznie przez jednostki zwolnione z tego zakazu, tj. przez ogrody zoologiczne, cyrki, placówki naukowe prowadzące badania nad zwierzętami oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt (art. 73 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W związku z tym, że osoby prywatne nie mają możliwości posiadania i przetrzymywania gatunków należących do kategorii I zwierząt niebezpiecznych, RDOŚ w [...]w w/w piśmie poinformował D.K. o konieczności przekazania przetrzymywanego osobnika rezusa do jednego z wskazanych podmiotów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że z uwagi na brak normy prawnej umożliwiającej wydanie stosownego zezwolenia przez organ pierwszej instancji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto GDOŚ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdził, że organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] października 2012r. w sposób jasny i zwięzły przedstawił obowiązujące przepisy regulujące przetrzymywanie zwierząt należących do I kategorii zwierząt niebezpiecznych i słusznie uznał, iż posiadany przez D.K.osobnik rezusa stanowi zwierzę niebezpieczne dla życie i zdrowia ludzi. Uznał, że w przedmiotowym przypadku nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 §1, 3 i 5 k.p.a. GDOŚ wskazał, że organ pierwszej instancji nie mógł rozpatrzyć sprawy poprzez wydanie decyzji z uwagi na fakt, iż nie istnieją normy prawa materialnego, które umożliwiają wydanie stosownego zezwolenia. Wyjaśnił, że przetrzymywany przez D.K.osobnika rezusa jest zwierzęciem należącym do I kategorii gatunków niebezpiecznych, a zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zwierzęta należące do tej kategorii nie mogą być przetrzymywane przez osoby prywatne. Podkreślił, że w tej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]słusznie nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał decyzji w oparciu o art. 104 i art. 107 k.p.a. Zaznaczył, że pismo organu pierwszej instancji, w którym przedstawił istniejące przepisy prawa materialnego obowiązujące w zakresie przetrzymywania zwierząt niebezpiecznych, nie jest przejawem woli organu administracyjnego, organ nie narzucił w nim w sposób władczy swojego stanowiska. W związku z powyższym - zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - pismo RDOŚ w [...]z dnia [...] października 2012r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Według GDOŚ organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., które wydaje się w przypadku, gdy postępowanie nie może być wszczęte, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku. Następnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób szczegółowy przedstawił zagrożenia, jakie dla zdrowie i życia ludzi stwarza przetrzymywanie przez osoby prywatne osobników zaliczanych do kategorii I gatunków lub grup zwierząt szczególnie niebezpiecznych, do których należy także małpa rezus. GDOŚ zauważył, iż w momencie wejścia w posiadanie osobnika rezusa przez D.K., tj. w czerwcu 2009r. nie obowiązało żadne rozporządzenie dotyczące zwierząt niebezpiecznych. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 23 sierpnia 2005r. w sprawie gatunków lub grup gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (Dz. U. z 2006r, Nr 43, poz. 309 ze zm.) zostało uchylone w dniu 15 listopada 2008r. przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 3 października 2008r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 201, poz. 1237 ze zm.). Z kolei rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (Dz. U. Nr 173, poz. 1037) weszło w życie w dniu 23 listopada 2011 r. Jednakże - zdaniem GDOŚ - na niemożliwość przetrzymywania przez osoby prywatne w okresie od 15 listopada 2008r. do 23 listopada 2011r. zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowie ludzi wskazywał art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w jego ówczesnym brzmieniu. W konsekwencji przytoczonych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie istnieje w sensie prawnym przedmiotom zaskarżenia. Wystąpienie zaś którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie GDOŚ złożyła D.K.reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa materialnego tj. - art. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie, a to poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż pozostający pod opieką i ochroną D.K. makak rezus jest istotą żyjącą, zdolną do odczuwania cierpienia; - § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (Dz. U. Nr 173, poz. 1037)poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, a to poprzez zaliczenie małpki posiadanej przez D.K.do zwierząt kategorii I zwierząt niebezpiecznych, podczas gdy w czerwcu 2009r, tj, w dacie nabycia małpki nie była ona zaklasyfikowana przez Ministra Środowiska do gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, a nawet nie była zaliczona do kategorii I gatunków niebezpiecznych; 2. rażące naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj: - art. 134 k.p.a. poprzez zastosowanie w sprawie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] października 2012r., - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania od pisma RDOŚ w [...]z dnia [...] października 2012r., 3. naruszenie zasady praw nabytych poprzez nie wzięcie pod uwagę okoliczności, że skarżąca posiada małpkę już od ponad 3,5 lat, tj, od czerwca 2009r., a obowiązujące wówczas rozporządzenie z dnia 23 sierpnia 2005r. nie kwalifikowało gatunku Macaca Mulatta do gatunków niebezpiecznych. Wskazując na powyższe naruszenia prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację postawionych zarzutów. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego o nieistnieniu w obrocie prawnym decyzji administracyjnej strona podniosła, że pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012r., pomimo braku oznaczenia jako decyzja nosi wszystkie znamiona decyzji, o której mowa w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie. W wielostronicowym uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację i odniósł się do wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Zatem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Takie żądanie zostało w tej sprawie złożone i tym samym spowodowało ono wszczęcie postępowania administracyjnego. Żądanie to bowiem dotyczyło załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji, do którego wniosek D.K. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania osobnika rezusa ( macaca mulatta), wpłynął w dniu 22 maja 2012r., pismem z dnia 31 maja 2012r. zawiadomił stronę zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ze względu na jej szczególnie skomplikowany charakter. Po raz drugi o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy RDOŚ w [...]poinformował zainteresowaną w dniu 24 lipca 2012r. W tych okolicznościach całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że "Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]słusznie nie wszczął postępowania administracyjnego", tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ nadmienił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w jego opinii w przedmiotowym przypadku nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego: art. 7, 77 ,80 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego, tj. § 1 pkt II lit. a) rozporządzenia w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Wszczęte postępowanie, co do zasady kończy się wydaniem na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji, którą właściwy organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w tej instancji. Stosownie bowiem do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zwierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W tym miejscu należy wskazać, iż wniosek z dnia 21 maja 2012r. złożony do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]przez D.K.zawiera żądanie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania osobnika rezusa ( macaca mulatta). Należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] października 2012r. stanowiącym odpowiedź na przytoczony wniosek, Zastępca Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]- Regionalny Konserwator Przyrody mgr J.P. wyjaśniła, powołując się na art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w jakich przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na odstępstwa od zakazów posiadania i przetrzymywania gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Wskazała również, że macaca mulata należy do gatunków zaliczanych do kategorii I, które zgodnie z art. 73 ust. 2 w/w ustawy mogą być przetrzymywane jedynie w ogrodach zoologicznych, placówkach naukowych prowadzących badania nad zwierzętami oraz osoby prowadzące działalność typu cyrk. Zaznaczyła, że zwierzęta należące do tej kategorii należy zatem przekazać do jednego z w/w ośrodków. W końcowym zdaniu pisma stwierdzono, cyt.,, W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia przez Regionalnego Dyrektora Środowiska w [...]wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania rezusa Macaca mulata przez osobę fizyczną". Nie budzi wątpliwości, że przytoczona powyżej treść pisma rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Uznać należy zatem, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżone postanowienie błędnie przyjął, iż pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] października 2012 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Zawiera ono niewątpliwie część koniecznych elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna. Mianowicie pismo to zawiera datę wydania pisma, oznaczenie strony do której jest ono kierowane, rozstrzygnięcie oraz podpis Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]- Regionalnego Konserwatora Przyrody mgr J.P. Odnosząc się natomiast do pozostałych elementów, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać decyzja administracyjna, to podnieść należy, iż w postanowieniu z dnia 21 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny (Sygn. akt II SA 2213/01) wyraził pogląd, który w pełni podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie, iż "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania". Sąd zwraca uwagę, iż nie ma racji organ odwoławczy wskazując, że organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. ze względu na brak norm prawa materialnego, umożliwiających wydanie stosownego zezwolenia. Ustawodawca ustanawiając w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, zakaz posiadania i przetrzymywania żywych zwierząt gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, które podzielił na dwie kategorie ( I i II) - art. 73 ust. 3, przewidział jednocześnie odstępstwa od tego zakazu w stosunku do zwierząt gatunków zaliczonych do jednej z tych kategorii (II). Jako organ kompetentny do udzielenia zezwolenia na przedmiotowe odstępstwa prawodawca wskazał regionalnego dyrektora ochrony środowiska ( art. 73 ust. 4 w/w ustawy). Ustalenia zatem w konkretnym przypadku, przynależności przedmiotowego osobnika do jednej z tych kategorii dokonuje regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce przetrzymywania zwierząt. Jeżeli organ ten ustali w toku postępowania, że wniosek strony dotyczy osobnika gatunku objętego kategorią I, to wówczas prawidłowym rozstrzygnięciem będzie odmowa udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazu posiadania i przetrzymywania takiego osobnika. Zaznaczyć w tym miejscy należy, że nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie może odstąpić od formalnego załatwienia sprawy. W takim wypadku zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia jednoznacznie wskazują, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę przedmiotowej decyzji organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.