III SA/Kr 1129/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg J. Z. i J. J.-Z. na decyzję Wojewody z dnia 2 lipca 2012r. nr [....] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. Z. oraz skarżącej J. J.-Z. kwoty po 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., zwanej dalej ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r., znak [...], orzekającą o wymeldowaniu J. J. – Z. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. K w K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta prowadził wszczęte z wniosku J. Z. postępowanie w sprawie o wymeldowanie J. J. – Z. z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul. K w K. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], orzekł o wymeldowaniu J. J. – Z. z pobytu stałego z lokalu przy ul. K w K. Od przedmiotowej decyzji J. J. – Z. złożyła odwołanie do Wojewody. Wojewoda, decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2003 roku. Na powyższe rozstrzygnięcie J. J. – Z. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 2393/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2003 r. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 841/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2393/03 odrzucające skargę kasacyjną J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2393/03. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji organów I i II instancji spowodowało konieczność dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...] ponownie orzekł o wymeldowaniu J. J. – Z. z pobytu stałego z lokalu przy ul. K w K. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. J.- Z. złożyła odwołanie do Wojewody wnosząc jednocześnie o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny sprawy z powództwa zainteresowanej przeciwko J. Z. o przywrócenie naruszonego posiadania wyżej wymienionego lokalu. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 r., znak: [...] Wojewoda zawiesił postępowanie odwoławcze prowadzone w przedmiocie wymeldowania J. J. – Z. z miejsca stałego zameldowania. Nie zgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia, zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł J. Z. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 6 stycznia 2010 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody i orzekł o odmowie zawieszenia postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem dokonywanie oceny charakteru opuszczenia lokalu przez sąd cywilny w postępowaniu o przywrócenie naruszonego posiadania nie zwalnia organów administracji z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii. Na powyższe rozstrzygnięcie J. J. – Z. wniosła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 435/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 stycznia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wymeldowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 435/10, wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę J. J. - Z. W takim stanie rzeczy doszło do uchylenia zawieszenia postępowania odwoławczego, co obligowało organ II instancji do rozpatrzenia odwołania J. J. – Z. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po zapoznaniu się z całością akt sprawy uznał, że z uwagi na okres, jaki upłynął od czasu wydania przez Prezydenta Miasta zaskarżonego rozstrzygnięcia, zachodzi konieczność uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, gdyż pozwoli to na ustalenie aktualnego stanu faktycznego w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną wymeldowania stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stosownie do treści tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Spełnienie przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne oraz trwałe i wynika z własnej woli osoby opuszczającej dany lokal. Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2009 r. uznał, że J. J.- Z. dobrowolnie i trwale opuściła przedmiotowy lokal. Mając na względzie, iż od wydania powyższego rozstrzygnięcia minęły trzy lata, organ II instancji uznał, że w celu prawidłowego załatwienie sprawy w przedmiocie wymeldowania wymienionej z miejsca pobytu stałego, wskazane będzie, aby organ meldunkowy zgodnie z przepisami art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. dokładnie wyjaśnił, jaki jest obecnie stan faktyczny sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, gdyż dopiero całokształt zebranego materiału będzie stanowił podstawę do oceny (art. 80 k.p.a.), czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie uzupełniające w formie rozprawy administracyjnej oraz udzielił wskazówek co do sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skargi na powyższą decyzję złożyli J. Z. i J. J.- Z. J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jego zdaniem, Wojewoda był, w świetle wyroku NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, zobligowany do podjęcia postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie, a kompletny materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony od lipca 2003 r. do maja 2012 r., nie zachodzą więc żadne przesłanki do powtórnego przeprowadzania czynności wyjaśniających. J. J.- Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podniosła natomiast, że została wymeldowana ze swojego mieszkania bezprawnie, bowiem jest ono jedynym miejscem jej pobytu stałego i nie opuściła go ona trwale i dobrowolnie. W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację w sprawie. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 1174/12 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt III SA/Kr 1129/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi zasługiwały na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w nich wskazanych. Podstawę prawną wydania kwestionowanej skargami decyzji Wojewody w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się zatem należy w pełni z poglądem, wypowiedzianym w wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1351/12, że: "Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego."(Lex nr 1235027). Nie należy zapominać, że regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przytoczona przez Wojewodę argumentacja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, zwłaszcza, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, wobec którego ani Sąd, ani tym bardziej organy orzekające w tej sprawie, nie mogą przejść obojętnie, wskazał, że "fakt wytoczenia przez osobę wnioskowaną do wymeldowania powództwa o przywrócenie posiadania ma zatem istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Wojewoda nie mógł dokonać samodzielnej oceny charakteru i przyczyny opuszczenia lokalu przez skarżącą." NSA wyraźnie podkreślił, że wystąpienie z powództwem o ochronę naruszenia posiadania spornego lokalu nie stanowiło podstawy do zwieszenia postępowania, a Wojewoda może dokonać samodzielnej oceny, czy skarżąca trwale i dobrowolnie opuściła miejsce pobytu stałego z uwzględnieniem jako elementu stanu faktycznego powództwa posesoryjnego. W żaden więc sposób nie przekonuje argumentacja Wojewody, że z uwagi na upływ czasu (trzy lata) wskazane będzie dla prawidłowego załatwienia tej sprawy przeprowadzenie przez organ I instancji jeszcze raz postępowania wyjaśniającego i ustalenie jaki jest obecnie stan faktyczny sprawy. Nawet jeżeli organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, to kwestia zakończenia postępowania posesoryjnego mogła być ustalona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Tak ogólnikowe stwierdzenia, że organ I instancji winien przeprowadzić rozprawę administracyjną, uprzednio wzywając strony lub ich pełnomocników do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, bez wskazania jakie to okoliczności mające wpływ na treść rozstrzygnięcia nie zostały dotychczas ustalone, nie przekonuje w sposób dostateczny o konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Stanowi to także naruszenia artykułów 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., jak i art. 8 i 9 k.p.a. i nie buduje zaufania do organów władzy publicznej, które są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych kształtujących prawa i obowiązki stron. Z uwagi na procesowe racje uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i sam jej charakter zbędnym jest wypowiadania się co od oceny przez organy zaistnienia przesłanek do wymeldowania skarżącej z miejsca stałego pobytu. Niezasadny jest natomiast argument skarżącego, że Wojewoda winien uprzednio podjąć zawieszone postępowanie w przedmiocie wymeldowania skarżącej z miejsca stałego pobytu. Wskutek bowiem wyroku NSA z dnia 24 lutego 2012 r., sygn.. akt II OSK 2378/10, uchylony został wyrok sądu I instancji z dnia 3 września 2010 r., sygn.. akt IV SA/Wa 435/10, czego konsekwencją jest pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 stycznia 2010 r. nr [...] uchylającego postanowienie Wojewody o zawieszeniu i orzekającego o odmowie zawieszenia postępowania o wymeldowanie skarżącej z miejsca stałego pobytu. Postępowanie to nie jest więc zawieszone i nie ma potrzeby go podejmować. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.