IV SAB/Wa 66/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. Z. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę Pismem z dnia 6 marca 2013 r. H.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz wniósł o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 16 kwietnia 2012 r. wystąpił wspólnie z sąsiadami z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] maja 2010 r. znak [,,,[. Pismem z dnia 21 września 2012 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Ministra Środowiska zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania wniosek jego nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w rezultacie działań Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało naruszone konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji do organu wyższej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...] w D. Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. H.Z.i J.K. złożyli do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O.wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...]w D., zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. Następnie organ ten wydał decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Od powyższego rozstrzygnięcia zostały złożone odwołania M.P., H.Z., P.Z.oraz Stowarzyszenia [...] - miasto przyszłości. Jednocześnie pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. [...] i M.P. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. Wniosek został nadany przez H.Z. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] uchylił w całości ww. decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie została wniesiona przez Gminę Miasto D. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. We wrześniu 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całość akt sprawy dotyczącej skargi Gminy Miasta D.na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił H.Z., że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] zostanie rozpatrzony po wydaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. rozstrzygnięcia w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosków o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, w przypadku uchylenia jej w trybie wznowieniowym, prowadziłoby do bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę na bezczynność organ podniósł ponadto, że ze względu na fakt, iż całość dokumentacji dotyczącej inwestycji polegającej na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...]w D. znajduje się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s a. Przepis ten odnosi się do przypadków, gdy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podkreślenia wymaga również, że skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., bowiem wniesienie skargi poprzedził złożeniem środka prawnego, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie pismo z dnia 21 września 2012 r. zostało określone przez skarżącego jako zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i skierowane do Ministra Środowiska, jednak na uwadze mieć należy okoliczność, iż Minister przekazał ww. pismo Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska według właściwości. Zgodnie bowiem z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej. Minister Środowiska nie pełni więc wobec Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. Pismo skarżącego z dnia 21 września 2012 r. należało zatem potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd bada zasadność skargi na bezczynność według stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, jak wynika z treści art. 35 § 3 k.p.a. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a.o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, stosownie do art. 36 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r. sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dróg dojazdowych wraz z infrastrukturą do projektowanego wiaduktu kolejowego na przedłużeniu ul. [...]w D. Jak wynika z akt sprawy, organ poinformował skarżącego pismem z dnia 24 lipca 2012 r., że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie rozpatrzony po zakończeniu wznowionego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Akta administracyjne dotyczące decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym zostały przekazane przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 11 września 2012 r. (k. 8 akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 2176/12) wraz ze skargą Gminy Miasta D.na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. znak Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] - odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. Wyrok jest prawomocny od dnia 27 czerwca 2013 r., natomiast pismem z dnia 12 lipca 2013 r. poinformowano organ, że akta administracyjne zostaną zwrócone po prawomocnym zakończeniu niniejszej sprawy, zainicjowanej skargą na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje zatem na niezasadność skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, a przez to nie miał możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, kwestionowanej również w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po zwrocie akt administracyjnych przez Sąd organ będzie władny wydać stosowne rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.ps.a. Sąd skargę oddalił.