II SA/Bd 423/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w T. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stypendium rektora dla najlepszych studentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej z dnia [...] grudnia 2012 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w T. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Odwoławczej Komisji Stypendialnej w [...] z [...] r. odmówiono D. F. przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2012/2013, w związku z brakiem wymaganej liczby punktów (47,875), która uprawnia do przyznania świadczenia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy D. F. zarzuciła nieprawidłowe przeliczenie punktów oraz nieuwzględnienie dodatkowych punktów za osiągnięcia naukowe tj. za wysoką średnią na studiach równoległych na drugim kierunku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Odwoławcza Komisja Stypendialna, decyzją z [...] r. utrzymała w mocy swoją decyzję z [...]r. Komisja podkreśliła, że we wniosku D. F. wskazała jedynie, że posiada średnią ocen 4,63, nie podając, że ubiega się również o dodatkową punktację z tytułu wysokiej średniej ocen na studiach równoległych. Nie dołączyła też wymaganego zaświadczenia dokumentującego wysoką średnią ocen. Dopiero do odwołania studentka dołączyła kopię świadectwa ukończenia studiów podyplomowych i wniosła o rewizję miejsca na liście rankingowej. Organ podkreślił, że wniosek o przyznanie stypendium rektora wraz z załącznikami dokumentującymi osiągnięcia studenta składa się do 15 października, stąd możliwe było tylko uwzględnienie średniej ocen 4,63 (podano 46,3), co przy liczbie punktów uprawniających do przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów - 4,7875 (podano 47,875) jest liczbą niewystarczającą. Organ wskazał, że regulamin przyznawania pomocy materialnej studentom wprowadzony jako Zarządzenie nr 130, zamieniony Zarządzeniem nr 157 w § 25 wyszczególnia punktowane osiągnięcia naukowe lub artystyczne. W pierwotnej i zamienionej wersji regulaminu w § 25 ust. 2 poz. 2 punktowany jest udział w konferencjach. Studentka mogła dostarczyć odpowiednie dokumenty w momencie wejścia w życie nowego Zarządzenia, który wraz z pierwotnym Zarządzeniem jest dostępny w Biuletynie Prawnym UMK, zamieszczonym na stronie internetowej. Zwrócono też uwagę, że stosownie do § 23 ust. 1 regulaminu stypendium otrzymuje student spełniający wymienione w nim warunki łącznie, zaś warunek w ust. 1 pkt 3 dotyczy wysokiej średniej ocen oraz osiągnięć naukowych mających być rozpatrywane oddzielnie, bo możliwe jest ubieganie się o stypendium przy wysokiej średniej lub przy posiadaniu osiągnięć naukowych ale bez wysokiej średniej. W skardze D. F. zarzuciła - naruszenie prawa do równego traktowania stron w zakresie skrócenia czasu na zbieranie dokumentów do uzyskania stypendium. - wprowadzenie z dniem 1 października 2012 r. niepublikowanego aktu - Zarządzenia z 5 października 2012 r. wraz z załącznikiem 5 z mocą obowiązującą wstecz, - wyznaczenie skróconego terminu składania wniosku z załącznikami (w związku ze zmianą regulaminu), - brak akceptacji dokumentu pochodzącego z innej uczelni, dokumentującego osiągnięcia naukowe, - uzasadnione przypuszczenie o poświadczeniu nieprawdy przez OKS. We wnioskach zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji, przywrócenie terminu na rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium, uznanie świadectwa ukończenia studiów podyplomowych i wysokiej średniej na studiach równoległych, zobowiązanie organu do podania informacji o globalnej kwocie pomocy materialnej dla studentów na rok akademicki 2012/2013, wskazanie organu jako ponoszącego wyłączną odpowiedzialność za zaistniałą sytuację prawną, uznanie zarządzenia nr 157 za niezgodnego z aktami wyższego rządu oraz jego załącznika, przekazanie do odpowiednich organów do rozstrzygnięcia, czy nie zachodzi podejrzenie naruszenia prawa polskiego w zakresie dotyczącym wykroczeń i przestępstw przeciwko dokumentom oraz o kontrolę zgodności z prawem całej procedury. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wobec wydania Zarządzenia zmieniającego 5 października 2012 r., tj. w trakcie roku akademickiego, nie mogła zgodnie z nim udokumentować wstecz swoich osiągnięć w roku akademickim 2011/12 w sposób aktualnie obowiązujący. Zdaniem skarżącej zarządzenie 157 z 5 października 2012 r. nie było opublikowane w Biuletynie Prawnym UMK w Internecie, nawet na dzień sporządzenia skargi. Treść zarządzenia nr 157 była upubliczniona w internecie 2 października 2012 r., co dało studentowi tylko 3 dni na skompletowanie dokumentów (wniosków i załączników). Nieuzasadnione było nieuwzględnienie dokumentu z innej uczelni dotyczącego osiągnięć naukowych. Gdyby go uwzględnić, uzyskałaby wymaganą liczbę punktów. Regulamin nie definiuje pojęcia studiów równoległych na drugim kierunku, również co do tego, że są odbywane na innej uczelni wyższej, zatem należy stosować interpretację rozszerzającą. Świadectwo ukończenia studiów podyplomowych świadczy o wysokiej średniej na studiach równoległych, a więc skarżąca spełniła wymagania określone w regulaminie. Skarżąca też wskazała na wadliwe wprowadzone zmiany regulaminu i załącznika nr 5, co wyklucza jego stosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, lecz z innych powodów, niż podniesione przez skarżącą. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej ,,P.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie stypendium dla najlepszych studentów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 136 ze zm.)- zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów stanowi jedną z form pomocy materialnej dla studentów ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. Zgodnie z art. 175 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora, a od decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przepis 175 ust. 4 ustawy stanowi, że na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, powołuje odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni. Decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3, podpisują przewodniczący komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (art. 177 ust. 1 i 4 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl art. 207 ust. 2 ustawy, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei (w art. 140 k.p.a.) odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nadto, organy odwoławcze zobowiązane są do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w k.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". Mając na uwadze przedstawiony zakres stosowania przepisów k.p.a. należy ocenić formalnoprawną prawidłowość działania organu tj. Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uczelni. Zgodnie z art. 177 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i § 5 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom UMK w T., liczbę członków i wiceprzewodniczących Odwoławczych Komisji Stypendialnych ustala rektor w porozumieniu z Radą Studentów. Nadto decyzje wydane przez wydziałowe i odwoławcze komisje stypendialne podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (§ 5 pkt 4 regulaminu, art.177 ust.4 ustawy). Z posiedzenia komisji stypendialnej sporządza się protokół (§ 5 pkt 5 regulaminu). Sporządzenie protokołu wymagane jest z uwagi na kolegialny charakter organu. Protokół bowiem dokumentuje fakt przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia przez powołanych członków komisji. Możliwość podpisania decyzji przez przewodniczącego nie zwalnia Komisji od wykazania, iż decyzję w jej imieniu wydały osoby ją tworzące (por. wyrok SN z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03). Z akt sprawy powinno więc wynikać, że decyzja Komisji stanowi uzewnętrznienie woli jej członków. Treść protokołu ma służyć zweryfikowaniu nie tylko tego czy decyzję podjęła Komisja, (decyzję może bowiem podpisać jej przewodniczący lub wice przewodniczący), lecz także ustaleniu czy w jej pracach brała udział wymagana liczba członków organu kolegialnego. Przepisy ustawy pozwalają przewodniczącemu na jednoosobową autoryzację rozstrzygnięć Komisji Stypendialnych, nie zwalniają Komisji od obowiązku utrwalenia w aktach sprawy przebiegu jej posiedzenia oraz liczby członków, którzy brali w niej udział. W przekazanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma protokołu z posiedzenia Komisji, zakończonego wydaniem pierwszej decyzji z [...]r. Z uwagi na kolegialny charakter organu konieczne jest też zbadanie czy, z udziału w pracach Komisji wyłączone zostały osoby wskazane w art. 24 i 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy dotyczą wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24 kpa) lub organu od załatwienia danej sprawy (art. 25 k.p.a.). Zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, iż nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Stąd rozpatrując sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym, bezwzględnie należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega członek organu kolegialnego, jakim niewątpliwie jest komisja stypendialna (art. 27 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie decyzje były podpisane przez wiceprzewodniczących Odwoławczej Komisji Stypendialnej z upoważnienia przewodniczącego. Nie dołączono natomiast protokołu z którego wynikałby skład komisji rozpoznającej sprawę wniosku skarżącej, zakończonego decyzją z [...]r. Pomimo wezwania do uzupełnienia akt o ten dokument, nie został on przedłożony, co uniemożliwia właściwą kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W wyniku wezwania do uzupełnienia akt przez dołączenie protokołu, pełnomocnik pismem z 26 lipca 2013 r. poinformował, że protokół został dołączony do pisma z [...]r. pn. "protokół zbiorczy dla kierunku kosmetologia i jest to jedyny protokół poprzedzający wydanie decyzji z [...] r." Zasady wykładni celowościowej wskazują, że wszyscy członkowie komisji stypendialnej (zarówno pracownicy uczelni, jak i studenci) - jako organu kolegialnego, któremu przekazana została kompetencja do sprawowania administracji publicznej (uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium), czyli rozpoznawania indywidualnych spraw administracyjnych i wydawania decyzji, podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sytuacji złożenia przez studenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym), ma bowiem zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Niedopuszczalne było więc w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osoby, które brały już udział w wydaniu decyzji, której wniosek ten dotyczył. Jeśli jak twierdzi pełnomocnik protokołem poprzedzającym wydanie decyzji z [...] r. był tzw. protokół zbiorczy dołączony do pisma z [...]r., to ponownie rozpoznając sprawę orzekały te same osoby, które brały udział przy wydawaniu decyzji w sprawie wniosku D. F.. Jednak przede wszystkim, nie jest to protokół posiedzenia komisji w sprawie wydania indywidualnej decyzji, ale protokół wskazujący pulę stypendiów rektora. Wobec zmiany przepisu art. 175 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i wynikającej z niej (od dnia 1 października 2011 r.) kompetencji do dwukrotnego rozpoznania sprawy nie tylko przez rektora, ale także do przekazania uprawnień w tym zakresie odpowiedniej komisji stypendialnej, obowiązkiem rektora uczelni jest zapewnienie, w porozumieniu z właściwym organem samorządu studenckiego, takiego zorganizowania trybu pracy organów kolegialnych (także ukształtowanie struktury ilościowej i osobowej), aby istniały szczegółowe uregulowania zapewniające przestrzeganie norm procedury administracyjnej, w tym wyeliminowanie sytuacji, kiedy ta sama osoba bierze udział w ponownym rozpoznaniu sprawy, w której brała udział w wydaniu zaskarżonej przez stronę postępowania decyzji. Stwierdzone naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, między innymi jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie sądu musiało dotyczyć w pierwszej kolejności zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącej. Na obecnym etapie postępowania, uwzględniając konieczność ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ administracji publicznej, odnoszenie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących zastosowanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, że stwierdzone naruszenie prawa, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie 1 sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.