VII SA/Wa 333/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. W. i A. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2012r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołań A. W. i T. W. - utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2012r., (...) stwierdzającą, że ostateczna decyzja z dnia (...) grudnia 2011 r. (...), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2011 r. (...) nakazującą rozbiórkę części samowolnie wybudowanego budynku letniskowego (6,2 m x 4,9 m x 2 m), na działce nr (...) w (...) została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, złożyła T. W. podnosząc, że ww. decyzję ostateczną doręczono jej bezpośrednio z pominięciem pełnomocnika. Na tej podstawie postanowieniem z dnia (...) lipca 2012 r. organ wojewódzki wznowił postępowanie. Następnie przytoczył art. 151 § 2 kpa oraz 146 § 2 kpa i wyjaśnił, że zastosowanie ostatniego z przepisów jest możliwe jedynie w przypadku, gdy poprzednio wydana decyzja była wadliwa jedynie formalnie. Decyzji z (...) grudnia 2011 r. nie doręczono pełnomocnikowi strony, zatem sprzecznie z art. 40 § 2 kpa. Organ stwierdził, że we wznowionym postępowaniu organ I instancji usunął wadę braku udziału strony a uchybienie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie miało wpływu na merytoryczną treść decyzji ostatecznej, gdyż wszystkie okoliczności ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazują na brak podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, skoro obiekt samowolnie wybudowano w 1989 r., tj. pod rządami ustawy z 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Organ przytoczył art. 37 ww. ustawy i stwierdził, że obowiązujący w dacie powstania obiektu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy (...) z dnia 26.06.1979 r. wskazywał, że działka nr (...) była położona na terenie o symbolu 1 RP - Tereny użytków rolnych. Adaptacja istniejącego użytkowania. W miejscowym planie z dnia 31.07.1992 r. na terenie 3 RP - Tereny upraw polowych. Utrzymanie stanu istniejącego użytkowania. Natomiast w planie z dnia 25.10.2006 r., na terenie - C 35 RP tj. terenach rolnych bez prawa zabudowy rolniczej. Wobec niezgodności części spornego obiektu z miejscowym planem prawidłowo PINB w (...) decyzją z dnia (...).09.2011 r. nakazał jego rozbiórkę, którą utrzymał w mocy (...) WINB. Na koniec dodał, że wznowienie postępowania nie skutkuje koniecznością przeprowadzenia od początku i w całości postępowania wyjaśniającego z powtórzeniem wszystkich czynności dowodowych. Skargę na powyższą decyzję złożyli T. i A. W. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie : 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa przez dokonanie ustaleń nie znajdujących oparcia w zebranym materiałem dowodowym oraz pominięcie istotnych dla sprawy zarzutów odwołania; 2) art. 153 ppsa poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i zaleceń w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2009r. sygn. akt. II SA/G1 107/09, 3) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu wznowionym, jak i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 4) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący wskazali, że organy nie uwzględniły faktu, iż legalność obiektu była poddana ocenie w ww. wyroku w wyroku, w którym Sąd zajął jednoznaczne stanowisko w sprawie planu miejscowego, a ustalenia Sądu winny być wiążące w tej sprawie. Tymczasem stanowisko WSA w Gliwicach w sposób niedopuszczalny zakwestionowano w decyzji z dnia (...) września 2012r. wbrew art. 153 ppsa. Organ przyjął bowiem, że użyty w art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,, sformułowano w czasie teraźniejszym stwierdzając, że wykładnia art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawo budowlane z 1974r. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, nie jest właściwa. Zdaniem skarżących nie znajdował zastosowania art. 146 § 2 kpa, gdyż w postępowaniu wznowionym organy także obowiązane były stosować się do ww. wyroku. Nie jest prawdą, że organ usunął wadę braku udziału strony w uprzednim postępowaniu, poprzez stworzenie możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji była kształtowana, gdyż pełnomocnik skarżącej nie brał udziału także w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) września 2011r.. Skarżący podnieśli, że również we wznowionym postępowaniu organy nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa. i kwestia ta nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Stwierdzili, że wobec zaleceń Sądu w Gliwicach i uchylania się od wyjaśnienia, który plan miejscowy obowiązywał w dacie budowy organy prowadziły własne postępowanie wyjaśniające, które wykazało że Urząd Miejski w (...) w ogóle nie jest w stanie wskazać, na jakiej podstawie prawnej do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1989r. wprowadzono ustalenia realizacyjne, co jednoznacznie podważa wiarygodność zaświadczenia z dnia 20.09.2010r., na podstawie którego zapadały ww. decyzje. Nadto, GINB nie odniósł się do zarzutu, że inwestorzy i zarazem poprzedni właściciele działki nr (...) pp. W. 18 lipca 1996r. złożyli do Burmistrza Gminy (...) wniosek o pozwolenie na użytkowanie tego obiektu, a postępowanie to do chwili obecnej nie zostało zakończone jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy milcząco zaakceptował chybione stanowisko (...) WINB, że nie toczą się obecnie dwa odrębne postępowania: jedno w sprawie samowoli budowlanej i drugie, wszczęte ponad 16 lat temu, w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Nie wyjaśniono losów złożonego 16 lat temu wniosku małż. W. o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2012 r., stwierdzającą, że ostateczna decyzja z dnia (...) grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2011 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę części samowolnie wybudowanego budynku letniskowego (6,2 m x 4,9 m x 2 m), na działce nr (...) w (...) została wydana z naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy zasadnie - wobec pominięcia pełnomocnika skarżącej w postępowaniu zwyczajnym - wznowiły i prowadziły postępowanie stosownie do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że wznowienie postępowania, jest jedynym z nadzwyczajnych trybów pozwalającym na weryfikację wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną, znajdującym zastosowanie w przypadkach ściśle określonych w przepisach art. 145 § 1 i 145 a § 1 k.p.a. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonym wadami, usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość zakończonego postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa - art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. OPS 11/02, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). We wznowionym postępowaniu organ może zatem wydać jedynie rozstrzygnięcia wymienione w art. 151 § 1 k.p.a. oraz w art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W piśmiennictwie podkreśla się, że zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, a organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Wskazuje się przy tym, że ustalenie, czy decyzja, która po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji nie może polegać na mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz na ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159). Stosując art. 146 § 2 k.p.a. organ winien zatem wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, jednak w całości pozbawiona jest wadliwości materialnej, co oznacza konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt. I SA 1289/99). Dodać przy tym trzeba, że rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu, które - co wymaga podkreślenia - jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania zwykłego, organy zobowiązane są prowadzić je z zachowaniem nie tylko zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ale również uwzględnić inne obowiązujące przepisy. Takim przepisem jest art. 170 ppsa, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenie określona w przytoczonej regulacji w odniesieniu do organów i sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się taka kwestia, nie może być ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Wprawdzie w orzecznictwie podkreśla się, że wynikający z art. 170 ppsa stan związania ograniczony jest, co do zasady, do sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, niemniej skoro istota orzeczenia wyraża się w ocenie prawnej przedstawionej w jego uzasadnieniu, to zakres związania prawomocnym orzeczeniem wskazują motywy wyroku (zob. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 452-453). Związanie, o którym mowa w przytoczonym przepisie dotyczyło także organów i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że decyzja z dnia (...) grudnia 2011 r., kończąca postępowanie zwyczajne oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu powiatowego z dnia (...) września 2011 r. zapadły po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lipca 2009r., sygn. akt VII SA/GI 107/09 decyzji organów obu instancji nakazujących skarżącym rozbiórkę budynku letniskowego. W powołanym orzeczeniu Sąd zwrócił uwagę na szereg uchybień procesowych wymagających ponownej weryfikacji, wskazując między innymi, że "W przypadku ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że zrealizowane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy altanka i wiata stanowiły również samowolę budowlaną do jej likwidacji winien znaleźć z kolej zastosowanie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Badając tę ostatnią kwestię skład orzekający uznał, że organy nadzoru budowlanego winny wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości czy obowiązujący w 1989 r., a więc w prawdopodobnej dacie budowy altanki i wiaty, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał ich realizację na obszarze dzisiejszej działki nr (...)." Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, pomimo związania ww. prawomocnym orzeczeniem, bez dokonania ponownej, wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego ograniczyły się do zaakceptowania argumentacji przedstawionej w decyzji ostatecznej z dnia (...) grudnia 2011 r. Wskazać bowiem trzeba, że skoro na podstawie zeznań byłych właścicieli nieruchomości oraz skarżących ustalono, że altanka powstała w 1989 r. w warunkach samowoli budowlanej, to stosując art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organy winny zbadać zgodność obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 1989r., jak wskazał Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku. Chybione były zatem rozważania organu I instancji przedstawione w zakresie obowiązku oceny legalności spornej części obiektu planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Natomiast organ odwoławczy, po przytoczeniu zapisów trzech planów zagospodarowania przestrzennego (z 1979r., z 1992r. oraz z 2006r.), bez jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, stwierdził "że PINB w (...) wydając decyzję z dnia (...).09.2011r. prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki części samowolnie wybudowanego budynku letniskowego (6,2 m x 4,9 m x 2 m), na działce nr 16 w (...)". Powyższa konstatacja oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wskazuje, że organ podzielił stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co z kolei doprowadziło do co najmniej przedwczesnego zastosowania art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. Wobec powyższego obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie ponownej oceny, czy w świetle treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. altanka, stanowiąca część budynku letniskowego, jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obwiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej, to jest planem gminy (...) z dnia 26 czerwca 1979r. Niezależnie, organy winny precyzyjnie określić wymiary części obiektu (altany) stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, ze wskazaniem jego położenie w stosunku do pozostałej części obiektu letniskowego (co do którego prowadzono odrębne postępowanie). W decyzjach podano bowiem, że ma on wymiary 6,2 m x 4,9 m x 2 m, a więc powierzchnię 30,38 m2, natomiast z kopii aktu notarialnego z dnia 12 czerwca 1997r. (Rep. (...)) wynika, że powierzchnia altanki drewnianej wynosiła 27 m2. Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik skarżących zakwestionował również wysokość obiektu, podając że ma on ponad 3m. Wyjaśnienie powyższych wątpliwości ma istotne znaczenie przy ocenie wykonalności ewentualnej decyzji nakazującej rozbiórkę spornej części obiektu w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym organy obu instancji przeprowadziły postępowa naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mo art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa w zw. art. 146 § 2 kpa art. 170 ppsa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kos nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), na składają się: wpis od skargi (200 zł),opłata za czynności pełnomocnika (240 zł) opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).