II SA/Gl 157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. F. i G. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek M. i M. G., M. G. oraz K. i R. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął w dniu 4 kwietnia 2012 r. postępowanie w sprawie dotyczącej legalności ustawienia zbiornika na paliwo, zrealizowanego parkingu oraz sprawdzenia zgodności z przepisami ogrodzenia na działce nr ewid. 1 położonej w P., stanowiącej własność obecnie skarżących K. i G. F. oraz zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczonego na dzień 19 kwietnia 2012 r. W trakcie oględzin stwierdzono, iż ogrodzenie działki nr ewid. 1 składa się z prefabrykowanych elementów betonowych. Odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni wynosi około 3,15 m - 3,46 m. Na wykonanie ogrodzenia od strony drogi nie przedłożono zgłoszenia. W odległości około 2,50 m od ogrodzenia usytuowanego od strony drogi mieści się na kostce brukowej przenośne urządzenie na olej napędowy o pojemności 5000 l, długości 2,8 m, szerokości 2,25 m i wysokości 2,34 m. Urządzenie jest użytkowane. Na jego posadowienie nie przedłożono decyzji o pozwoleniu na budowę. Uczestniczący w oględzinach G. F. oświadczył, iż zbiornik przenośny na olej napędowy został ustawiony w listopadzie 2011 r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał skarżącym rozbiórkę zbiornika bezciśnieniowego, dwuścianowego, naziemnego przeznaczonego do magazynowania materiałów ciekłych zapalnych, w tym oleju napędowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w P., niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący podnosząc, iż w ich ocenie nie stanowi kontenerowej stacji paliw plastikowa beczka na paliwo zasilająca pojazdy będące ich własnością. Postanowieniem z dnia [...] r., organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie: uzyskania i przedłożenia zgłoszenia instalacji do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych z dnia [...] r., o którym mowa w protokole z oględzin. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia legalności ustawienia przenośnego zbiornika na olej napędowy o pojemności 5 m3 typu "Ar", zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w P., stanowiącej własność skarżących. Organ zważył, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowla stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; obiekt małej architektury. Organ przytoczył dalej treść definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wskazał, że na gruncie ustawy nie zdefiniowano pojęcia przenośnego urządzenia służącego do dystrybucji paliwa. Wskazano także, że zgodnie z terminologią przyjętą w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. nr 243, póz. 2063 z późn. zm.), zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania paliw umieszczone naziemnie, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie określone są jako stacje kontenerowe. Owe obiekty kontenerowe zaliczane są do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Uznając tymczasowe obiekty budowlane jako odmianę obiektów budowlanych, a także uwzględniając przywołaną definicję budowli organ odwoławczy stwierdził, iż kontenerowe stacje paliw są obiektami budowlanymi. Przyjmując takie założenie organ w dalszej kolejności, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych stwierdził, że posadowienie zbiornika w danym miejscu można uznać za budowę w znaczeniu wykonania obiektu budowlanego w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Samo bowiem usytuowanie obiektu budowlanego we wskazanym miejscu jest w istocie tożsame z pojęciem budowy obiektu budowlanego. Dalej wskazano, że przyjęcie, iż przenośny zbiornik na paliwo jest obiektem budowlanym, a jego ustawienie w określonym miejscu stanowi budowę, determinuje fakt powstania obowiązku uzyskania przez inwestora przed realizacją inwestycji budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W ocenie organu skoro przedmiotowy obiekt posadowiony został na okres dłuższy niż 120 dni, to przed jego wykonaniem wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy rozważając możliwość ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej wskazał, że w przepisach ustawy Prawo budowlane przewidziano trzy tryby legalizacji uregulowane odpowiednio: w art. 48, art. 49 b oraz w art. 50 w związku z art. 51. Ewentualną możliwość legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej przewiduje art. 48 ust. 2 ustawy, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze treść § 99 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, z uwagi na określone w tym przepisie przeznaczenie tego rodzaju stacji paliw, wykluczona jest w ocenie organu legalizacja przedmiotowego urządzenia. Odnosząc się do zgłoszenia instalacji do przesyłu, przeładunku lub magazynowania paliw płynnych w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w M., organ odwoławczy wskazał, że przedłożenie takiej dokumentacji czyni zadość wymogom przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, póz. 150 z późn. zm.), pozostając bez wpływu na fakt legalności zamierzenia budowlanego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów przez organ odwoławczy, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania, które nie budzi zaufania do działania władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z istniejącym stanem prawnym. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi podniesiono, że pismem z dnia [...] r., nr [...], Ministerstwo Gospodarki stwierdziło, iż zbiornik kontenerowy (taki sam jak ten, który znajduje się na działce skarżących, użytkowany na potrzeby własne przedsiębiorstwa), nie jest stacją kontenerową w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r., czyli nie jest obiektem budowlanym. Podobne stanowisko wyraził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w piśmie z dnia [...] r., nr [...], w którym odpowiadając na indywidualne zapytania petenta stwierdził, iż zbiorniki typu [...] posadowione na podłożu typu trylinka, bez kotwienia, są wyłączone spod działania przepisów prawa budowlanego Nazwa urządzenia, o który toczy się spór brzmi "przenośne urządzenie dozujące olej napędowy" i określa w sposób zwięzły wszystkie podstawowe cechy charakterystyczne dla tego typu przedmiotów tj. możliwość ich przenoszenia. Prowadzone postępowanie w sposób błędny próbowało wykazać, że przenośne urządzenie jest tymczasowym obiektem budowlanym oraz kontenerową stacją paliw służącą do dystrybucji paliw. Takie porównanie jest niezasadne z uwagi na treść definicji zawartych w prawie budowlanym i w słownikach języka polskiego. Dalej wskazano na okoliczność, że w setkach firm w Polsce takie same zbiorniki funkcjonują jako urządzenia przenośne, z których tankowane są samochody należące do tych przedsiębiorstw. Żadne z nich nigdy nie starało się o pozwolenie budowlane na postawienie takiego zbiornika, bo żadnemu z właścicieli tych firm nie przyszło by do głowy, że zbiornik, który mogą w każdej chwili przenieść w inne miejsce i z którego wlewa się paliwo tylko do samochodów firmowych, musi posiadać zezwolenie budowlane na jego tymczasowe posadowienie na gruncie. Zbiornik skarżących nie służy dystrybucji paliwa, ponieważ jest przeznaczony do dozowania oleju napędowego do samochodów ich przedsiębiorstwa, które posiada ponad 40 pojazdów i bez takiego zbiornika nie mogłaby prowadzić racjonalnej polityki związanej ze zużyciem paliw przez kierowców. W opinii skarżących organy nadzoru budowlanego w prowadzonych postępowaniach usiłowały wykazać, że zwykła beczka z pompą do dozowania paliwa jest stacją paliw służącą dystrybucji paliwa do innych odbiorców. Na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżących dodał, że w stosunku do takich samych zbiorników realizowanych przez Starostwo Powiatowe w M. nie zastosowano trybu pozwolenia na budowę, na dowód czego przedłożył dokumentację fotograficzną. Z kolei pełnomocnik organu podniósł, że niezależnie od zastosowanego trybu, zbiornik musiał podlegać nakazowi rozbiórki, gdyż nie sposób przyjąć, aby z uwagi na zagrożenie, pozostawał poza reglamentacją prawa budowlanego. Oświadczył też, że przedmiotowy zbiornik może być kwalifikowany zarówno jako obiekt, o którym mowa w art. 3 pkt 3, jak i w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczą kwestią, do której sprowadza się rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy przedmiotowe urządzenie - przenośny zbiornik na olej napędowy o pojemności 5 m3 typu "A", w stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy, stanowi obiekt lub urządzenie, którego wybudowanie (ustawienie) podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji oraz prezentowana w czasie rozprawy przez pełnomocnika organu odwoławczego sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotowe urządzenie jest z jednej strony zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, z drugiej zaś strony tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przedmiotowe urządzenie nie jest zbiornikiem w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepisy tej ustawy, ani też inne przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji pojęcia "zbiornik". Odniesienie się do semantycznej treści tego pojęcia również nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, o jakie zbiorniki chodzi w omawianym przepisie. Zgodnie z definicją leksykalną "zbiornik" to naczynie, urządzenie do zbierania i przechowywania lub do transportu cieczy, gazów. "Zbiornik" to również naturalne lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu wypełnione wodą (zob. Słownik Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, PWN Warszawa). Zbiornikiem może być zatem zarówno znacznych rozmiarów zbiornik retencyjny (np. przeciwpowodziowy), którego utworzenie wymaga wykonania robót budowlanych na szeroką skalę, jak i konewka lub beczka na wodę służąca do zaspokajania bieżących potrzeb gospodarstwa domowego. Tak różnorodne znaczenie omawianego pojęcia nakazuje przyjąć, że zbiornikiem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, będzie tylko taki zbiornik, z którego wykonaniem lub ustawieniem związane będzie wykonywanie określonych robót budowlanych. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Nie może być wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przebudową, remontem, czy też rozbiórką obiektu. Nie zostało również w toku postępowania wykazane, aby przedmiotowe urządzenie podlegało montażowi w określonym miejscu lub na określonym obiekcie czy też fundamencie. Rozważenia wymaga zatem, czy posadowienie przedmiotowego urządzenia na utwardzonym terenie nie stanowiło budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa takiego obiektu. Budowa może zatem dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego. Skoro przedmiotowe urządzenie, jak już wyżej wskazano, nie jest takim obiektem (obiektem budowlanym), to wykluczyć też przyjdzie, że roboty z nim związane (przywiezienie i ustawienie w określonym miejscu) były robotami budowlanymi. Przedmiotowe urządzenie nie jest też wolnostojącym urządzeniem technicznym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a to z uwagi na treść definicji z art. 3 pkt 9 tej ustawy. Z naprowadzonych wyżej powodów nie sposób też uznać, aby przedmiotowe urządzenie stanowiło obiekt kontenerowy, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy. Z definicji tej wynika bowiem, że obiekt kontenerowy, to również obiekt budowlany, tyle tylko, że niepołączony trwale z gruntem. W kwestii kwalifikacji tego rodzaju urządzenia do obiektów kontenerowych, w związku z przepisami powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., wypowiadał się Dyrektor Departamentu Polityki Przemysłowej Ministerstwa Gospodarki, który w piśmie z dnia [...] r., [...] (kopia w aktach administracyjnych), stwierdził, że zbiornik kontenerowy (na paliwa) użytkowany na potrzeby własne osoby fizycznej, przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolniczego, nie jest stacją kontenerową w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia. Jakkolwiek stanowisko to nie jest wiążące w niniejszej sprawie ani dla organów, ani też dla Sądu, to uznać je można za próbę dokonania wykładni autentycznej przepisów rozporządzenia, a skład orzekający w pełni tę wykładnię podziela. Reasumując powyższe stwierdzić przyjdzie, że jeżeli prace (roboty) związane z umieszczeniem (posadowieniem) urządzenia takiego, jakie stanowi przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, nie będą dotyczyły części budowlanych, to nie będą stanowiły wykonywania robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji taka inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez organ odwoławczy argumentów w kwestii zagrożeń, jakie może stwarzać przedmiotowe urządzenie z uwagi na swoje przeznaczenie i rozmiary, to stwierdzić przyjdzie, że przepisy prawa regulują te kwestie bez konieczności odwoływania się i stosowania przepisów prawa budowlanego. Możliwość użytkowania tego rodzaju urządzenia w danym miejscu jest bowiem reglamentowana przepisami Prawa ochrony środowiska, przepisami o dozorze technicznym, a także przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wskazać jeszcze przyjdzie, że powołane przez organ orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt 1922/04, zapadło w odmiennym stanie prawnym (przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., jak również przed nowelizacją przepisów z zakresu ochrony środowiska). Mając na uwadze powyższe, kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy w kwocie 500,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności umorzenia postępowania administracyjnego.