I OZ 818/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. A. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SO/Gd 13/13 o wymierzeniu grzywny E. S. A. z siedzibą w G. w sprawie z wniosku M. B. i M. B. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności organu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SO/Gd 13/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu wniosku M. B. i M. B., wymierzył E. S. A. z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie sądowi skargi dotyczącej bezczynności organu. W uzasadnieniu Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2 oraz 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) wskazał, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przekazanie akt organu i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzając grzywnę powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i stwierdził, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest E. S. A. w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 2 kwietnia 2013 r. Tym samym, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do sądu upływał w dniu 17 kwietnia 2013 r. Skarga nie została natomiast przekazana do sądu, lecz została odesłana nadawcy. Określając wysokość grzywny Sąd I instancji wziął pod uwagę, że organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Powoływana w odpowiedzi na wniosek okoliczność mylnego uznania, że E. S. A. w G. nie jest organem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi przesłanki ekskulpującej, bo takich nie zawierają przepisy art. 54 i art. 55 P.p.s.a. Na powyższe postanowienie zażalenia wniosła E. S. A. w G., domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia przez oddalenie wniosku, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. Ponadto wnosząca zażalenie wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W zażaleniu E. S. A. w G. zarzuciła naruszenie: 1) art. 54 § 2 w zw. z art. 55 p 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sąd nie ma możliwości nie wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy podmiot rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na wniosek, nie udostępniając żądanych informacji i nie wydając decyzji przy tym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, podczas gdy przepisy te do uznania sądu pozostawiają decyzję czy podmiotowi temu grzywnę wymierzyć; 2) art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sytuacja niejasności prawa lub błędnej interpretacji prawa przez podmiot rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może stanowić przesłanki umożliwiającej sądowi nie wymierzanie grzywny na podstawie tych przepisów, podczas gdy decyzję w tym zakresie przepisy pozostawiają do uznania sądu; 3) art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż E. S. A. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności, stanowiących elementy uzasadnienia orzeczenia w sprawie wymierzenia grzywny w następującym zakresie: - oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku (czy zasługują one na aprobatę); - okresu w jakim nie przekazano całości akt sprawy; - oceny przez Sąd motywacji podmiotu rozpatrującego wniosek, który akt sprawy nie przedstawił. W odpowiedzi na zażalenie M. B. i M. B. wniosły o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13 oraz z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 stwierdzono, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. E. S. A. w G. jest kontrolowana przez Spółkę E., w której Skarb Państwa ma 82 % udziałów. Z odpisu KRS wynika, że do zadań Spółki należy m. in. wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej. Spółka oraz jej Oddział wykonują zatem zadania publiczne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącej zażalenie spółki, że tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje zadanie publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest chybiony. Nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się (...), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak wynika z akt sprawy E. S. A. z siedzibą w G. niewątpliwie uchybiła określonemu terminowi a zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 §1 P.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku, biorąc pod uwagę błędną interpretację art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz okoliczność, iż skarga została zwrócona do nadawcy. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia z dnia 5 sierpnia 2013 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Art. 203 i 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu I instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.).