II SA/Kr 735/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 kwietnia 2013 r., Nr [...] , znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB) postanowieniem z dnia 9.04.2013 r., znak [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zmian. - zwana dalej PrBud) stwierdził niedopuszczalność odwołania S. S. z dnia 28.05.2012 r., od zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 15.05.2012 r. znak: [...], którym uznano za bezzasadną skargę S. S. z dnia 30.03.2012 r. w sprawie wybudowania muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu WINB wskazał, że było prowadzone postępowanie ze skargi S. S., na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) w sprawie dotyczącej "budowy muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. przy ul. [...]". W toku tego postępowania do WINB wpłynęło, przekazane przez PINB pismem z dnia 12 czerwca 2012 r., wystąpienie z 28 maja 2012 r., którym S. S. wniósł "Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (błędnie nazwanej zawiadomieniem) z dnia 15 maja 2012 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego przez właścicielkę działki nr [...] położonej w J. (znak: [...])". WINB zawiadomieniem z 26 czerwca 2012 r., znak [...], uznał za niezasadną skargę S. S. z dnia 3 kwietnia 2012 r. oraz odniósł się do pisma z 28 maja 2012 r. Organ podniósł, że w jego ocenie pismo to stanowi ponowioną skargę i została ona przekazana do PINB. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 11 lipca 2012 r. wniósł do WINB wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji w sprawie złożonego odwołania z dnia 28 maja 2012 r. WINB powyższe pismo przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako zażalenie na bezczynność WINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 sierpnia 2012 r., znak [...] odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu. S. S. wniósł skargę na bezczynność WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu niewłaściwe rozpoznanie odwołania z 28 maja 2012 r. WSA w Krakowie wyrokiem z 15 stycznia 2012 r., sygnatura II SAB/Kr 169/12 zobowiązał WINB do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem z dnia 28 maja 2012 r. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył część uzasadnienia orzeczenia, w której wskazano, że pozostawał on w bezczynności, ponieważ postępowanie odwoławcze musi się zakończyć decyzją lub postanowieniem, na podstawie art. 138 kpa lub 134 kpa. WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy organ rozpoznający odwołanie doszedł do wniosku - jak to wynika z treści zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2012 r. - że w istocie zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 15 maja 2012 r. nie jest decyzją administracyjną lecz stanowiskiem zajętym w trybie skargowym uregulowanym w przepisach Działu VIII k.p.a., konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od tego pisma. WINB stwierdził więc, że był zobowiązany do ponownego zajęcia stanowiska w sprawie odwołania S. S. z dnia 28 maja 2012 od zawiadomienia PINB z dnia 15 maja 2012 r. WINB stwierdził, że zawiadomienie to nie jest decyzją administracją, lecz stanowiskiem wyrażonym w trybie skargowym. Na potwierdzenie tej tezy organ powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010 r., sygnatura II OSK 1500/09. WINB podniósł, że postępowanie skargowe ma charakter samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialno – techniczną. Powracając do weryfikacji dopuszczalności wniesionego odwołania, organ stwierdził, że dopuszczalność/niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 kpa, może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Organ stwierdził więc, że skoro, w jego ocenie, zawiadomienie z dnia 15 maja 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to należało uznać, że odwołanie od zawiadomienia skargowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z powyższym, organ stwierdził, że odwołanie S. S. na zawiadomienie PINB z 15 maja 2012 r. było niedopuszczalne. W skardze na postanowienie nr [...] z dnia 9 kwietnia 2013 r. znak. [...] S. S. zarzucił naruszenie art. 134 kpa art. 7, art. 8 i art. 77 kpa, a także naruszenie art. 28 ust. 1, art. 29 i 48 ustawy Prawo budowlane. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 15 maja 2012 r. (błędnie nazwaną zawiadomieniem) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. S. podniósł, że na podstawie jego zawiadomienia z dnia 30 marca 2012 r. PINB w S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego przez właścicielkę działki nr ewid. [...] graniczącej z działką skarżącego o nr ewid. [...]. Dalej podał, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego PINB w S. dnia 15 maja 2012 r. wydał decyzję, błędnie nazwaną zawiadomieniem, którą umorzył postępowanie. Po wniesieniu odwołania WINB w K. rozpoznał je dopiero po wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 169/12 i zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na brak wydania decyzji przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z powyższym stanowiskiem uważając, że jest ono konsekwencją ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie, polegającego na przyjęciu, że sąsiadka wymurowała ogrodzenie, a nie mur oporowy (co jednoznacznie wynika z samych zdjęć). Zdaniem skarżącego, PINB mimo przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo Budowlane (o wszczęciu którego skarżący nie został poinformowany) w podstawie prawnej swojej decyzji, nazwanej zawiadomieniem, powołał niewłaściwe przepisy prawne tj. o postępowaniu skargowym. Efektem tego postępowania, którego stroną jest również skarżący jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, była decyzja (nazwana zawiadomieniem) na mocy której organ umorzył niniejsze postępowanie z uwagi na brak podstawy wydania decyzji o rozbiórce, uznając bezzasadnie, iż właścicielka działki nr [...] wybudowała ogrodzenie. Dlatego skarżący nie podzielił stanowiska, że odwołanie od przedmiotowej decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zdaniem skarżącego WINB nie zauważył, że w nin. sprawie nie mają zastosowania przepisy postępowania skargowego, gdyż podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli było jego zawiadomienie, a ponadto organ nie zauważył również, że w rzeczywistości organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w ramach którego dokonał m.in. oględzin budowli. Dlatego zdaniem skarżącego WINB naruszył przepis art. 134 kpa w związku z art. 127 § 1, 2 i art. 138 1 i 2 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 61 § 4, art.10, art. 79, art. 7, art. 8 i art.107 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutu skargi organ wskazał, że w toku postępowania skargowego organ może podejmować działania zmierzające do wyjaśnienia skargi, w tym do przeprowadzenia kontroli na podstawie art.. 81 a ustawy Prawo budowlane, która nie stanowi oględzin w rozumieniu kpa i nie jest podejmowana w ramach postępowania jurysdykcyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli natomiast sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że wnioskiem z dnia 30.03.2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. skarżący S. S., właściciel działki nr [...] w J. powołując się na swoje wcześniejsze pisma wniósł m.in. o "nakazanie właścicielom działki nr [...] rozbiórki bezprawnie wybudowanego muru oporowego (...), zgodnie z art.48 ustawy prawo budowlane." Również w skardze do WINB w K. na działania PINB z dnia 3 kwietnia 2012 r. (k. 31-34 a.a.) skarżący ponowił swe żądanie. PINB przeprowadził w dniu 11 maja 2012 r. kolejną (wcześniejsza miała miejsce w dniu 19 listopada 2010 r. , k. 67 - 68 a.a.) kontrolę ww. muru oporowego (k.14 - 18 akt adm. I inst.), a następnie w dniu 15 maja 2012 r. wydał na podstawie art. 237 § 3 kpa "zaświadczenie" o uznaniu za bezzasadną "skargę" S. S.. W uzasadnieniu opisał podejmowane w sprawie czynności, wynikające z nich ustalenia i zważył, że wielokrotne ustalenia nie pozwoliły przyjąć, iż wykonany mur jest murem oporowym i organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Treść pism skarżącego (działającego przez profesjonalnego pełnomocnika) świadczy, że stanowczo i konsekwentnie żądał on wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającego na wybudowaniu przy granicy jego nieruchomości muru oporowego - do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów doktryny i orzecznictwa, w myśl których postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanej (art. 48 – 52 ustawy Prawo budowlane), wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sąd podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Krakowie do sygn. akt II SAB/Kr 60/12, że powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych to przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień to wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania, jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1 - 2 oraz w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu, nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej zasady. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Zważyć należy dalej, że stosownie do aktualnie obowiązującego przepisu art. 61a k.p.a. : § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Uwzględniając tę regulację nie można nie dostrzec, że prezentowane przez organ podejście w sprawach samowoli budowlanej, przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak i założenie, że takie postępowanie może zostać wszczętej jedynie z urzędu, nie tylko skutkuje ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów kpa, wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny. Należy zgodzić się z poglądami, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organy mogą swobodnie wybierać pomiędzy administracyjnym (jurysdykcyjnym) postępowaniem wszczynanym na żądanie strony a postępowaniem uregulowanym w dziale VIII k.p.a. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając materiał zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych trzeba zauważyć, że treść pism skarżącego, począwszy co najmniej od wniosku z dnia 30 marca 2012 r. nie uprawniała do nadania im biegu w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Jak wynika z nich skarżący zgłaszał samowolę budowlaną i zły stan techniczny obiektu budowlanego - muru oporowego, podkreślając swoje interesy prawne, związane także z bezpieczeństwem w zakresie życia i zdrowia osób przebywających na jego działce w sąsiedztwie wybudowanego muru. Kwestia, czy skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości przylegającej do spornej budowli przysługuje przymiot strony w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Dlatego uznać należy, że z chwilą wpłynięcia wniosku z dnia 30 marca 2012 r., zgodnie z art. 61 § 1 kpa, zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu na działce [...] w J. muru oporowego. W związku z powyższym WINB rozpoznając odwołanie S. S., w tym właśnie kontekście winien zakwalifikować i ocenić charakter prawny pisma - "zawiadomienia" PINB w S. z dnia 15 maja 2012 r. (jako aktu administracyjnego w ww. sprawie) oraz poprzedzające je postępowanie. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem. W wyniku niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie ustalono prawidłowego stanu faktycznego, przede wszystkim nie zauważono, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek S. S. z dnia 30 marca 2012 r. Wskutek tego niezasadnie zastosowano art.134 kpa. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ppsa . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200ppsa.