III SA/Wr 315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Miasto O. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] lutego 2013 nr [....] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważności decyzji Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; III. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej [....] ([...]) złotych kosztów postępowania; IV. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie I i II nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Zarząd Województwa D. (działając w charakterze Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013) – wskutek wniosku Miasta O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszoinstancyjną decyzją tegoż organu z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]), określającą kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...] "Rozwój systemu informatycznego Urzędu Miasta O. konieczny do obsługi e-usług: e-Urząd II etap" (działanie 2.2 "Rozwój usług elektronicznych" RPO WD) – utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się przy tym na: • art. 60 zdanie wstępne i lit. b), art. 70 ust. 1 lit. b) oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25, ze zm.), • art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.), • art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), • art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), • art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Miasto O. wniosło o uchylenie decyzji obu instancji i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając organom wydanie kwestionowanych rozstrzygnięć z naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej w zakresie naliczenia na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów wspófinansowanych ze środków funduszy UE" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (tabela 4 pkt 4) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej w projektach realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 - tj. przepisów niemających charakteru prawa powszechnie obowiązującego – korekty finansowej w kwocie głównej 2 376,01 zł. 2) art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa – przez brak w decyzji pierwszoinstancyjnej imion i nazwisk członków Zarządu Województwa oraz podpisanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przez wszystkich członków Zarządu Województwa zamiast tylko przez Marszałka Województwa. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 7 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych – przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. 4) rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP – przez zastosowanie rekomendacji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na dostawę zestawów komputerowych z dnia [...] stycznia 2012 r. do postępowania przeprowadzonego i zakończonego przez beneficjenta w 2009 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie mógł obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć pozostawić w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej. W art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 596) – podobnie jak w art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 595) – przewidziano możliwość wydawania decyzji administracyjnych przez dwa organy jednostek samorządu terytorialnego. Jest przy tym zasadą, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), w powiecie zaś starosta (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Przyjmując taką regułę, nie pominięto unormowań zawartych w odrębnych ustawach, które wyjątkowo mogą czynić organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych zarząd województwa (art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa) i odpowiednio zarząd powiatu (art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym). Z właściwością zarządu województwa do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji spotykamy się przy podejmowaniu decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu w przypadkach przewidzianych w art. 107 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W razie bowiem stwierdzenia okoliczności ujętych w tym przepisie, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego – po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego beneficjentowi do zwrotu środków – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych). Jeżeli decyzję pierwszoinstancyjną wydaje instytucja zarządzająca, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 207 ust. 12 zdanie drugie ustawy o finansach publicznych). Odnosząc przywołane unormowania do ocenianego przypadku, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organem pełniącym funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju był Zarząd Województwa D. Według bowiem – zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – definicji "instytucji zarządzającej", w przypadku regionalnego programu operacyjnego (a z takim mamy do czynienia) odpowiedzialnym za jego przygotowanie i realizację jest zarząd województwa. W konsekwencji tych ustaleń, od decyzji Zarządu Województwa D. określającej beneficjentowi (Miastu O.) kwotę przypadającą do zwrotu, adresatowi rozstrzygnięcia przysługiwał szczególny środek odwoławczy (znany także ogólnej procedurze administracyjnej – art. 127 § 3 k.p.a. oraz podatkowej – art. 221 Ordynacji podatkowej) w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ (art. 207 ust. 12 zdanie drugie ustawy o finansach publicznych), z czego beneficjent skorzystał. Oceniając legalność pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]), określającej Miastu O. kwotę środków przypadających do zwrotu, nie można nie zauważyć, że rozstrzygnięcie to podjęto z naruszeniem art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten wymaga, aby decyzję zarządu województwa podpisał marszałek województwa, a w rozstrzygnięciu wymieniono imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w jego wydaniu. Tymczasem wspomniana decyzja – mimo nagłówka "Zarząd Województwa D." – została podpisana przez Marszałka Województwa D. bez wymienienia imion i nazwisk członków Zarządu Województwa D. uczestniczących w wydaniu tego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone uchybienie ma charakter rażącego naruszenia prawa, skoro na podstawie elementów rozstrzygnięcia nie można stwierdzić, czy decyzja pochodzi od organu kolegialnego, jakim jest Zarząd Województwa D., a wręcz przeciwnie – wskazuje, że decyzję wydał Marszałek Województwa D., podpisując ten akt. Taka wada rozstrzygnięcia nie może być sanowana przez jakiekolwiek domniemania faktyczne, zwłaszcza zaś przez wnioskowanie, że skoro w decyzji użyto sformułowania "Zarząd Województwa D.", to popis Marszałka Województwa D., jako przewodniczącego Zarządu, stanowi dostateczne czy też wystarczające uwiarygodnienie pochodzenia decyzji od Zarządu. Dlatego też ustawodawca postanowił nie bez powodu, że decyzję zarządu województwa, jako organu kolegialnego, znamionuje nie tylko podpis marszałka województwa – wszak widnieje on również na rozstrzygnięciach należących do kompetencji samego marszałka (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) – ale także przedstawienie imion i nazwisk członków zarządu decydujących o sposobie załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracyjnej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że skoro ustawodawca nie wymaga podpisów członków zarządu uczestniczących w wydaniu decyzji, czyniąc konstytutywnym podpis marszałka, to właśnie obligatoryjne skonkretyzowanie członków zarządu spełnia odpowiednio funkcję zastrzeżoną dla ich podpisu w decyzji, pozwalając zidentyfikować osoby działające w charakterze organu kolegialnego oraz ustalić zachowanie quorum wymaganego przy podejmowaniu uchwały przybierającej formę decyzji administracyjnej. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że wydanie decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, należącej do właściwości zarządu województwa, z podpisem marszałka województwa, jednakże bez wymienienia imion i nazwisk członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa), stanowi rażące naruszenie prawa według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypisując dostrzeżonym uchybieniom rangę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne stało się stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, co znalazło odzwierciedlenie w punkcie II sentencji wyroku (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku, gdy Zarząd Województwa D. – wskutek wniosku beneficjenta o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 207 ust. 12 zdanie drugie ustawy o finansach publicznych) – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję dotkniętą wadą ujętą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., również decyzji (drugoinstancyjnej) tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) nie można było uznać za wydaną bez naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co odzwierciedla punkt I sentencji wyroku [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi]. Nie można przy tym nie zauważyć, że w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Zarząd Województwa D. nie ustrzegł się niekonsekwencji przy przedstawianiu osób uczestniczących w wydawaniu decyzji. Pod uzasadnieniem decyzji wymieniono pięć osób (Marszałka Województwa, dwóch wicemarszałków i dwóch członków Zarządu Województwa D.), przy czym podpisy złożyli Marszałek, jeden z wicemarszałków i jeden z członków Zarządu (nie ma zatem podpisów drugiego wicemarszałka i drugiego członka zarządu), co samo przez się nie dyskwalifikuje rozstrzygnięcia, skoro zachowano bezwzględny, konstytutywny wymóg podpisu marszałka województwa (art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa). Jednakże u odbiorcy decyzji taka konstrukcja może wywołać wątpliwości, czy – wobec podpisu marszałka – wszystkie wymienione osoby uczestniczyły w wydaniu decyzji, a dodatkowe dwa podpisy stanowią swoiste superfluum (co czyniłoby zadość wymaganiom art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, wszak superflua non nocet), czy też wskazane osoby tworzą cały zarząd województwa, ale w wydaniu decyzji brały udział wyłącznie osoby podpisane. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie została wydana decyzja spełniająca elementarne wymagania proceduralne, a więc sprawa administracyjna wymaga rozpatrzenia od nowa i załatwienia jej we właściwej formie, przeto odnoszenie się przez Sąd do argumentów i zarzutów merytorycznych stron byłoby co najmniej przedwczesne. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Postanowienie zawarte w punkcie IV sentencji ma umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.