II OSK 2271/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 546/13 w sprawie ze skargi J. K., M. B., R. P. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczgo w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 546/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. K., M. B., R. P. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. J. K., K. O., T. W. oraz Z. S. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, polegającej na budowie stacji bazowej [...] B. – P., na działce nr ew. [...], obr. [...] w B. Jako podstawę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, iż wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. W piśmie z dnia 5 października 2011 r. pełnomocnik wnioskodawców oświadczył, iż o treści wydanej decyzji dowiedzieli się oni dopiero w dniu 15 lutego 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Gminy B. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Burmistrz Gminy B. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja nie może być uchylona, bowiem zaistniały przesłanki wskazane w art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto organ uznał, że stawiane przez wnioskodawców zarzuty, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej doszło do nieprawidłowości, w efekcie których pozbawiono strony możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W wyniku rozpoznania odwołania J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. i G. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Kolegium uznało bowiem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Kolegium podniosło, iż termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, a nie o jej treści. Wskazano, iż informacja o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. została podana, zgodnie z art. 49 K.p.a., do publicznej wiadomości przez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu zakwestionowanej decyzji zostało wywieszone w dniach 25 lutego 2009 r. i 25 marca 2009 r. Tym samym, w ocenie Kolegium, należy domniemywać, że w dniu 11 marca 2009 r. w/w decyzja została skutecznie doręczona. Skoro zatem obwieszczenie decyzji stwarza domniemanie doręczenia i zapoznania się z decyzją, to zdaniem Kolegium termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie rozpoczął bieg dla wnioskodawców od dnia 11 marca 2009 r. Tym samym miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 12 kwietnia 2009 r. Podnosząc, iż w niniejszej sprawie wniosek został przesłany pocztą w dniu 8 marca 2010 r.(data stempla pocztowego), Kolegium uznało, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem ustawowego terminu. W związku z niedochowaniem przez wnioskodawców ustawowego terminu organ I instancji powinien odmówić wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., czego nie uczynił. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, a postępowanie prowadzone przed tym organem, jako bezpodstawnie wszczęte, powinno zostać umorzone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. i T. T., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 151 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz niewskazanie okoliczności, z powodu których decyzja nie została uchylona, 2. art. 151 § 1 pk1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, podczas gdy zachodzi podstawa jej uchylenia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., 3. art. 148 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie dochowali terminu przewidzianego prawem, 4. art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2013 r. i 16 grudnia 2013 r. odrzucono skargę T. W., G. T. oraz K. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone było z zastosowaniem normy art. 49 K.p.a. W przypadkach określonych tym przepisem, doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie decyzji nastąpiło przez obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na stronie internetowej gminy. Sąd podkreślił jednak, iż podnoszone przez skarżących zarzuty odnoszące się do wadliwości dokonanych w niniejszej sprawie obwieszczeń, o których mowa w art. 49 K.p.a., nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, bowiem podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz stanowisko Kolegium, że złożony przez skarżących wniosek o wznowienie postępowania nie może być oceniany merytorycznie, bowiem został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawach dotyczących inwestycji celu publicznego, w których doręczenie decyzji nastąpiło na zasadach art. 49 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg 14 dni od obwieszczenia o wydaniu tej decyzji nie jest prawidłowe. Sąd wskazał na dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż przyjęcie zgodnie z art. 49 K.p.a. doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących w niniejszej sprawie nastąpiło rozdzielenie momentu doręczenia stronie decyzji oraz chwili dowiedzenia się o wydaniu tej decyzji. Wnioskodawcy twierdzą bowiem, że nie dowiedzieli się z obwieszczenia o wydaniu decyzji i z tego powodu nie powzięli wiadomości o wydaniu takiego orzeczenia. O wydaniu decyzji dowiedzieli się w terminie późniejszym i złożyli pismo o wznowienie postępowania. Okoliczności występujące w niniejszej sprawie wskazują zatem, w ocenie Sądu, iż nie jest możliwe utożsamianie daty doręczenia uregulowanego w art. 49 K.p.a. z datą rzeczywistego dowiedzenia się o wydaniu decyzji. Nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, jak to uczyniło Kolegium, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku decyzji dotyczących inwestycji celu publicznego zawsze rozpoczyna swój bieg 14 dni od dnia obwieszczenia o wydaniu kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji. Sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że strona dowiedziała się z upływem terminu zakreślonego w obwieszczeniu o tej decyzji, tudzież o okoliczności stanowiącej podstawę wznowieniową. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Kolegium jest wadliwe, ponieważ organ ten nie podjął kroków, aby w pełni wyjaśnić, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji i w konsekwencji, czy termin na złożenie wniosku o wznowienie został dochowany. Organ a priori założył, że wnioskodawcy termin ten przekroczyli, ponieważ złożyli wniosek po upływie miesiąca od podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazując organowi odwoławczemu dalsze kroki, które zobowiązany będzie podjąć rozpoznając ponownie sprawę, Sąd podniósł, iż o ile Kolegium uzna, że ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie w jakim organ ten przyjął, iż złożony wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 148 K.p.a., zobligowane będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W,, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 33 § 1 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., poprzez doręczanie zawiadomień o terminie rozprawy oraz odpisu wyroku nieistniejącej już [...] S.A., a w rezultacie niezapewnienie udziału w postępowaniu [...] sp. z o.o., której oczywiście przysługuje interes prawny w toczącym się postępowaniu jako stronie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], co spowodowało nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie stosownie do przepisu art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6,7,8, 16, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku: i. błędnego uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenia przepisów procedury w postępowaniu przed organami I i II instancji miały charakter naruszeń nie mających wpływu na wynik sprawy, jako że błędne uznanie przez SKO w W., że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. i na tej podstawie uchylenie decyzji organu I instancji wraz z umorzeniem postępowania w sprawie, nie może stanowić podstawy do uchylenia przez WSA w Warszawie przedmiotowej decyzji, ponieważ nawet w braku tego uchybienia i prawidłowego uznania, że termin z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został dochowany – SKO w W. winno dokonać takiego samego rozstrzygnięcia, w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaka wynika z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 tej ustawy oraz art. 49 in fine K.p.a. ii. niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i przeszkodę w dalszym prowadzeniu postępowania wznowieniowego wynikającą z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 tej ustawy oraz art. 49 in fine K.p.a.- przepis ten został prawidłowo zastosowany przez SKO w W. iii. niezastosowania art. 12 K.p.a. i w rezultacie błędnego uznania, że zasadne byłoby dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego w sytuacji, w której z okoliczności sprawy i zgromadzonej dokumentacji jasno wynika, że wynik tegoż postępowania musiałby prowadzić do rezultatu identycznego, jak zastosowane w sprawie uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – a więc pominięcie, że prowadzenie takiego postępowania nie prowadziłoby do rezultatu "najprostszymi możliwymi środkami" c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania w zakresie właściwego ustalenia oraz konieczności uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy upływu terminu wskazanego w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 tej ustawy oraz art. 49 in in fine K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia, a w rezultacie uchylenie decyzji SKO w W., która odpowiadała prawu w stopniu uzasadniającym jej nieuchylenie 2) Naruszenie prawa materialnego, tj.: a. Art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 1 tej ustawy oraz art. 49 in fine K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nakazanie skarżonym wyrokiem przez WSA w Warszawie organowi II instancji prowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie, pomimo iż z upływem terminu wynikającego z tego przepisu, tj. z dniem 11 marca 2010 r. zaistniał bezwzględny zakaz merytorycznego rozstrzygania w sprawie, niezależnie od przyczyn upływu tegoż terminu. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od J. K., M. B., R. P. i Z. S. na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut nieważności postępowania wyprowadzony z podstaw wyliczonych w art. 183 § § 2 pkt 2 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 : "Nieważność postępowania zachodzi: (...); 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; (...); 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw; (...)". Zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ten podstawowy układ postępowania rozszerzono przyznając z mocy prawa status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego osobie, która brała udział w postępowaniu, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 12 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi : "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". Bezwzględną przesłanką procesową jest zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zdolność sądową mają osoby prawne. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić czy podmiot postępowania w sprawie ma zdolność sądową oraz czy nie doszło w sprawie do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić temu podmiotowi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie. W skardze kasacyjnej wywiedziono, że z dniem 7 maja 2012 r. doszło do przekształcenia [...] S.A. w [...] sp. z o. o. Dnia 22 maja 2012 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], doszło do wykreślenia [...] S.A. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. W sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zapewnił prawa do obrony [...] sp. z o.o., co wypełnia przesłankę nieważności postępowania wyliczoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyłącza rozpoznanie postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.