III SA/Wr 498/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w 86 punktach gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], odmawiającą przedłużenia zezwolenia z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach na terenie województwa [...]. W dniu [...] maja 2009 r., "A" Spółka z o.o. we W. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła o przedłużenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na okres kolejnych 6 lat. Dyrektor Izby Celnej we W. po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił przedłużenia zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postawą takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieprawidłowości, polegających na naruszeniu art. 27b oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j.t. z 2004 r. Dz.U. Nr 4, poz. 27 ze zm. – dalej: ustawa o grach i zakładach wzajemnych) przez założycieli spółki, a także uzasadnione zastrzeżenia z punktu widzenia porządku publicznego wobec Zarządu spółki, który przez dwa lata kilkakrotnie zmieniał strukturę kapitału bez wymaganego zezwolenia na jej dokonanie, naruszając tym samym art. 26 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto organ wskazał na nieprawidłowości stwierdzone przez Dyrektora Izby Skarbowej w O., Z. G., L. i K. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2009 r. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy. Dyrektor Izby Celnej we W. w wyniku rozpoznania odwołania podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji. Nadto organ wskazał, iż mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 – dalej: ustawa o grach hazardowych) – art.129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 – również z tego powodu brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej. W skardze na opisane rozstrzygnięcie organu celnego, skarżąca spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając decyzji naruszenie: - art. 27b ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, polegające na uznaniu, że zakaz posiadania statusu założyciela, udziałowca, wspólnika, członka władz, osoby zarządzającej i reprezentującej obejmuje również osoby, które w czasie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie miały takiego charakteru, ponieważ na skutek decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], udzielającej zezwolenia na zmianę struktury kapitałowej skarżąca w dacie wydania decyzji odwoławczej miała strukturę kapitałowa zgodną ze standardem normatywnym, - art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37; Dz.U.UE-sp.13-20-337 – dalej: dyrektywa 98/34/WE), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zastosowaniu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, mającego charakter normy technicznej, pomimo braku skuteczności tego przepisu na skutek zaniechania przez Polskę procedury notyfikacji do Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, - art. 2 Konstytucji RP, polegające na zastosowaniu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i uznaniu, że w sprawie obowiązuje zakaz przedłużania zezwoleń, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadę ochrony praw nabytych, albowiem prawodawca w ten sposób dopuścił się naruszenia nakazu podjęcia działań mających na celu zapewnienie skarżącej przystosowania się do nowej regulacji prawnej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przyjęta przez organ interpretacja przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozbawia sensu konstrukcję zmiany struktury kapitałowej z art. 26 ust. 4 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej funkcją tych konstrukcji jest umożliwienie dostosowania się spółki do rzeczonego standardu na wypadek, gdyby określone podmioty utraciły możliwość bycia założycielami czy udziałowcami, nie zaś utrata prawa do przedłużenia zezwolenia, czemu służy instrument w postaci wezwania do usunięcia uchybień (art. 52 i art. 62 ustawy). Skarżąca zwróciła także uwagę na art. 33 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z treści którego wynika, jedynie tyle, że wskazane w nim osoby winny legitymować się niekaralnością i nienaganną opinią, podmiotami tymi nie są jednak wszystkie (ujmując historycznie) osoby, a jedynie te które aktualnie wchodzą w strukturę podmiotu. Skarżąca podniosła również, że Polska nie dopełniła obowiązku notyfikowania ustawa o grach hazardowych, która zawiera przepisy techniczne, co powoduje ich bezskuteczność (wyroki ETS w sprawach C-194/94 CIA oraz C-443/98 Unilever). Skarżąca wskazała, iż przepisem technicznym, w rozumieniu art. 1 ust. 11 ustawy o grach hazardowych, jest chociażby art. 138 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca podniosła także, iż art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zakazującą, co do zasady, znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących podmiotom występującym w obrocie prawnym. W związku z tym ocena dopuszczalności tych ograniczeń powinna być dokonywana na podstawie czterech kryteriów, to jest: oparcia ograniczenia w innych normach lub przepisach konstytucyjnych, dopuszczalności realizacji normy bez naruszenia praw nabytych, oceny wartości leżącej u podstaw ograniczenia ochrony prawa nabytego oraz podjęcia działań prawodawczych mających na celu zapewnienie warunków do przystosowania się do nowej regulacji prawnej. Zdaniem skarżącej w tym kontekście art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie spełnia wymaganego standardu. Na skutek jego zastosowania skarżąca nie miała bowiem możliwości dostosowania się do wymogów nowej regulacji, mimo poniesionych kosztów, zwłaszcza na wynajem lokali. Dlatego też w postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia powinno być prowadzone i zakończone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wszczęcia. Wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na opisane rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]), uchylono wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. ([...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego podniesiono, że w warstwie argumentacyjnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozstrzygnięto, że przepis art. 138 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym. W ocenianym wyroku Sąd I instancji przyjął, że w związku z wejściem w życie ustawy o grach hazardowych organ odwoławczy rozpoznając po tej dacie odwołanie był zobowiązany do uwzględnienia treści art. 138 ust. 1 tej ustawy i przeprowadził wywód prawny obejmujący pojęcia przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Analizując to pojęcie Sąd uznał, że gra na automatach o niskich wygranych nie spełnia warunku świadczenia usługi na odległość i warunku jej świadczenia drogą elektroniczną, a tym samym nie ma podstaw do stosowania do uregulowań z nią związanych procedury notyfikacyjnej przewidzianej w powołanej dyrektywie. Dopiero, zatem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pojawiła się kwestia zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z prawem unijnym, w szczególności z dyrektywą 98/34/WE. Sąd I instancji rozstrzygnął tę kwestię uznając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru technicznego w rozumieniu powołanej dyrektywy. Przesądził również, że zaskarżona decyzja powinna zostać oparta na art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE nie jest prawidłowa. Sąd oceniając bowiem ten przepis w aspekcie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przede wszystkim błędnie odczytał określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy kryteria konstytuujące pojęcie "przepisu technicznego" i w konsekwencji nie wziął pod uwagę tych kryteriów, które uznał za miarodajne Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył treść wyroku TSUE dotyczący ewentualnie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych i uznał, że Sąd I instancji, przyjmując, że art. 138 ust.1 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE, nie zajmował się ustaleniem wpływu stosowania tego przepisu na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Zaniechał przeprowadzenia istotnej w tym przypadku wykładni funkcjonalnej, która pozwala ocenić charakter określonego przepisu przez odwołanie się do skutków jego zastosowania. Z tej przyczyny objęty skargą kasacyjną wyrok został w trybie odwoławczym uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził również, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien wziąć pod rozwagę, to, że jakkolwiek TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego, to w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Dlatego, Sąd I instancji uwzględnić powinien, że kompetencje merytoryczne należą do organów administracji publicznej. Do organów administracyjnych rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne należy zatem w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno orzeczenia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpatrując ponownie sprawę należy zauważyć, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej; nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyroku z dnia [...] lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że przed rozpoznaniem wniosku strony o przedłużenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, organy administracyjne winny dokonać wnikliwej analizy zarówno sytuacji prawnej i faktycznej strony skarżącej, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku tym stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego, odpowiednio, wydawania zezwoleń na urządzanie gier na automatach i ich przedłużania. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczności przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ celny dokona wykładni przepisów ustawy o grach hazardowych i dopiero po rozstrzygnięciu kwestii ewentualnego (technicznego) charakteru przepisu art. 138 tej ustawy, rozpozna ponownie wniosek strony skarżącej o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uwzględniając wskazane powyżej stanowisko, wynikające z orzeczenia NSA. Z tych względów sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.