II OSK 54/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 377/13 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 377/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.; dalej: ustawa), orzekł o wymeldowaniu W. N. z pobytu stałego w R. przy ul. O. [...]. Organ powołał się na protokół zdawczo-odbiorczy Miejskiego Zarządu Lokalami w R. z dnia 29 sierpnia 2012 r., wg którego lokal został zwolniony przez dotychczasowego najemcę H. N. - zmarłą matkę, a skarżący nie zamieszkuje w lokalu, gdyż przebywa w Areszcie Śledczym. Na skutek odwołania W. N., który podniósł, że nigdy dobrowolnie nie opuścił w/w lokalu, a będąc na wolności cały czas w nim zamieszkiwał oraz dokładał się do wszystkich opłat, Wojewoda, wskazując na naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w opisanym lokalu. W uzasadnieniu wskazał na pisemne wyjaśnienia skarżącego, który oświadczył, że lokalu zamieszkiwał do 3 stycznia 2006 r., miał tam zgromadzone swoje rzeczy, a opłaty za czynsz i media ponosił wspólnie z matką. 3 stycznia 2006 r. podczas powrotu do tego lokalu został zatrzymany przez policję i osadzony w areszcie śledczym. Jego matka już w 2000 roku zgłosiła w administracji fakt jego niezamieszkiwania w nim w związku z przebywaniem w zakładzie karnym, aby nie ponosić dodatkowych kosztów związanych z wywozem śmieci i zużyciem wody. Dopiero po kilku latach od jej śmierci został przez administrację powiadomiony o rosnącym zadłużeniu lokalu, a gdyby wiedział o tym wcześniej, wnosiłby opłaty. Nie wyraził zgody na dobrowolne wymeldowanie się z należącego do niego prawnie lokalu. Prezydent podkreślił, że umowa najmu tego lokalu, jako najemcę określała H. N., zaś skarżący i jego brat H. byli tylko osobami uprawnionymi do zamieszkania. Żaden z nich po śmierci matki nie wystąpił do MZL o podpisanie nowej umowy najmu. Odnosząc się do faktu przebywania skarżącego w zakładzie karnym organ wskazał, że jest to obecnie miejsce, w którym ma skoncentrowane życie osobiste, a niezgodne z prawem działanie doprowadziło do opuszczenia miejsca stałego pobytu. Wiąże się to również z niemożliwością powrotu do dotychczasowego mieszkania, które zostało zdane przez jego brata T. N. do MZL. W odwołaniu W. N. powołał się na okoliczność aresztowania 3 stycznia 2006 r., gdy wracał do domu. Wskazał, że przed pobytem w areszcie zamieszkiwał wraz z matką w lokalu nr [...] przy ul. O. [...] w R. oraz zakwestionował fakt wyrzucenia jego rzeczy (mebli, sprzętu RTV, pamiątek) na wysypisko. Wojewoda, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2012 r. Za spełnioną uznał przesłankę opuszczenia przez W. N. miejsca pobytu, która powinna być rozumiana jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego. W sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność zatrzymania skarżącego przez policję w styczniu 2006 r. w R. w lokalu nr [...] przy ul. W., a nie w miejscu stałego zameldowania. Wobec bezsprzecznych ustaleń, że skarżący dobrowolnie opuścił lokal i nie zamieszkuje w nim, dalsze utrzymywanie jego zameldowania na pobyt stały w R. przy ul. O. [...] stanowiłoby fikcję meldunkową. W skardze W. N. wniósł o cofnięcie decyzji Wojewody z [...] lutego 2013 r. gdyż nie jest prawdą, że od kilku lat nie zamieszkuje w lokalu przy ul. O. [...] w R. oraz, że został zatrzymany przez Policję w lokalu nr [...] przy ul. W. (nastąpiło to na ulicy W., gdy wracał do domu, co jest zapisane w aktach sprawy Sądu Okręgowego). Poinformował, że wniósł "pozew do prokuratora w R. o popełnienie przestępstwa przez poświadczenie nieprawdy przez naczelnika III komisariatu policji". Ponadto T. N. zdał mieszkanie bez jego wiedzy i zgody, pozwalając na wyrzucenie wszystkich rzeczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że wg art. 15 ust. 2 ustawy, jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o wymeldowanie jest fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Nawiązując do zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wyjaśnił, że nieprzebywanie w lokalu przez osobę w nim zameldowaną, wynikające z pozbawienia jej wolności wyrokiem sądu, nie może być traktowane jako dobrowolne opuszczenie lokalu. Konieczne jest ustalenie, że lokal ten - przed osadzeniem w zakładzie karnym - stanowił miejsce zamieszkania strony, w którym skoncentrowane były jej sprawy życiowe. Jak wynika z ustaleń wywiadu policyjnego, skarżący przed pozbawieniem go wolności nie zamieszkiwał w spornym lokalu, gdyż zatrzymany został w innym lokalu. Obok dobrowolności opuszczenia lokalu, istotny jest także aspekt długotrwałości nieprzebywania w nim. W okresie długotrwałego osadzenia w zakładzie karnym utrzymuje się bowiem sytuacja, w której co do zasady wbrew ustawowemu celowi zameldowania, potwierdza się przebywanie w danym lokalu osoby, która tam faktycznie nie przebywa. Akceptacja takiego stanu uzależniona jest jednak od postawy zameldowanego, tj. wykazania, że pomimo nieprzebywania w lokalu utrzymuje z nim realny kontakt, traktując niemożność przebywania w nim jako okoliczność o charakterze tymczasowym. W toku postępowania organy meldunkowe trafnie oceniły, że skarżący w czasie odbywania kary pozbawienia wolności nie interesował się lokalem, nie czuł się odpowiedzialny za zaległości czynszowe, a po śmierci matki nie podjął chociażby nieskutecznych działań zmierzających do wstąpienia w prawa najemcy. W ocenie Sądu, takie zachowanie nosi cechy dobrowolności i trwałości, uzasadniające wymeldowanie z pobytu stałego. W skardze kasacyjnej reprezentujący skarżącego pełnomocnik z urzędu (adwokat), zaskarżył wyrok WSA w pkt I – oddalającym skargę, zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a) naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przyjmującą, że fakt odbywania kary pozbawienia wolności przez W. N. i długotrwałość jej trwania są przesłankami do jego wymeldowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna koncentrować się wokół tego, czy dana osoba opuściła lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały; 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W szczególności Sąd nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn i okoliczności opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu, a zwłaszcza czy opuszczenie to miało charakter trwały i wynikało z jego autonomicznej woli. Nadto Sąd I instancji wydał orzeczenie w oparciu o notatkę służbową oraz wywiad Policji, podczas gdy notatka służbowa nie jest dokumentem, który służy merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy, natomiast wywiad Policji, który pozostawał w sprzeczności z protokołem zatrzymania skarżącego znajdującym się w aktach sprawy karnej, sam jako taki nie może stanowić podstawy do ustaleń, że skarżący w chwili zatrzymania nie przebywał w dotychczasowym miejscu zamieszkania z zamiarem stałego pobytu. W tych okolicznościach organy administracji winny zobowiązać skarżącego do wypowiedzenia się co do spornych okoliczności sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie oddalającym skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na fakt, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny poprzez brak wyjaśnienia przyczyn i okoliczności opuszczenia przez skarżącego lokalu nr [...] przy ul. O. [...], a zwłaszcza czy miało ono charakter trwały i dobrowolny. Z materiału tego bezspornie wynika, że od 6 stycznia 2006 r. W. N. nie zamieszkuje w nim, co jednak nie stanowi podstawy do uznania, że opuścił go bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Osadzenie w zakładzie karnym w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności nie jest równoznaczne z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, skoro do tego czasu w nim zamieszkiwał, pozostawił w nim swoje rzeczy osobiste, sprzęt RTV i meble, a po odbyciu kary zamierzał do niego powrócić. Fakt nieprzebywania w określonym lokalu i zamiar opuszczenia go na stałe powinien być wykazany przez organy administracji w drodze środków dowodowych przewidzianych w K.p.a. Naruszeniem reguł postępowania dowodowego jest zastąpienie zeznań świadków notatkami urzędowymi, gdyż możliwość sporządzania adnotacji z czynności organu (art. 72 K.p.a.) nie może dotyczyć ustaleń mających istotne znaczenie dla sprawy, które powinny być dokonywane przy pomocy środków dowodowych przewidzianych w art. 75 § 1 K.p.a. i spełniać wymagania określone w art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 68 § 1 i 69 § 1 K.p.a. (protokoły); dotyczy to w szczególności notatki urzędowej na okoliczność rozmowy telefonicznej pracownika Referatu Ewidencji Ludności Urzędu Miejskiego w R. z T. N. (bratem skarżącego), który wskazał na fakt niezamieszkiwania W. N. w spornym lokalu, dokonał jego zdania oraz zezwolił na wyrzucenie całego wyposażenia. Podstawą ustalenia woli skarżącego dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu nie może być też dowód z wywiadu policyjnego, który został sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego, bez jego udziału, a ponadto potwierdza jedynie stan na dzień jego sporządzenia a nie na dzień zatrzymania skarżącego. Uwadze WSA umknęło także, że organy administracji obu instancji nie zwróciły się do skarżącego o wypowiedzenie się, gdzie zamierza zamieszkać po wyjściu z Aresztu Śledczego, nie przeprowadziły też dowodu z jego przesłuchania. Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie – powołując się na orzecznictwo sądowe – wskazał, że opuszczenie lokalu nawet w celu wykonania wieloletniej kary pozbawienia wolności nie oznacza automatycznie, że opuszczenie to jest dobrowolne i trwałe, a przez to skutkować wymeldowaniem. Konieczne jest dokonanie oceny zamiaru osoby mającej być wymeldowaną, z uwzględnieniem obiektywnych przesłanek opuszczenia, jak powód opuszczenia, możliwość dostępu do lokalu, wola powrotu i utrzymywania związków z miejscem stałego pobytu, jak również pogodzenie się z dalszym niezamieszkiwaniem w nim. W sprawie o wymeldowanie nie ma też znaczenia, kto jest najemcą przedmiotowego lokalu, a więc wynik ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym o ustalenie stosunku najmu; z tej przyczyny nieuzasadniony jest wywód Sądu I instancji, że skarżący po śmierci matki nie podjął działań zmierzających do wstąpienia w prawa najemcy (ponieważ skarżący o jej śmierci dowiedział się we wrześniu 2012 r. przebywając już w zakładzie karnym, tym samym nie mógł podjąć w tym zakresie jakichkolwiek środków ochrony prawnej). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut mający swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej w pkt 2 tegoż przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie przepisów postępowania dotyczy art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to przepisy powiązano z art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie zaś miało polegać na tym, że mimo zebrania niewystarczającego materiału dowodowego, który dodatkowo budzi wątpliwości, WSA nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a nadto oparł się na notatce urzędowej oraz wywiadzie Policji w sytuacji, gdy notatka nie jest dokumentem służącym merytorycznemu wyjaśnieniemu sprawy. Natomiast wywiad Policji nie powinien stanowić podstawy do ustaleń odnoszących się do miejsca zatrzymania skarżącego kasacyjnie i wywodzenia z tego zamiaru dotyczącego miejsca stałego pobytu. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że utrwalenia w formie adnotacji wymagają czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy. Także na aprobatę zasługuje stwierdzenie, że notatka urzędowa (adnotacja) nie jest tego rodzaju dokumentem, na podstawie którego można czynić ustalenia faktyczne. Innymi słowy, notatka nie służy merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy. Jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy sporządzona przez pracownika organu notatka nie stanowi dowodu, na podstawie którego dokonane zostały ustalenia faktyczne. Notatka urzędowa, na którą wskazuje skarga kasacyjna, dotyczyła rozmowy z bratem skarżącego kasacyjnie a jej treści pozwala jedynie stwierdzić, że wymieniony nie chciał mieć nic wspólnego z W. N. Taka treść rozmowy telefonicznej dawała postawę do sporządzenia adnotacji, bez konieczności sporządzania protokołu, zgodnie z wymaganiami k.p.a. Natomiast jednym z dowodów, na podstawie którego organy poczyniły ustalenia odnoszące się do miejsca pobytu skarżącego kasacyjnie przed aresztowaniem, był dowód z dokumentu. Komisariat III Policji w R. telegramem z 19 lutego 2013 r. poinformował, że W. N. w chwili zatrzymania, to jest 2 stycznia 2006 r. nie mieszkał w R. pod adresem ul. O. [...] mieszkanie [...] co najmniej od kilku lat. Ustalono, że przed zatrzymaniem przebywał pod adresem R., ul. W. [...]. Okoliczność ta pośrednio potwierdzona została w pisemnym oświadczeniu z dnia 10 grudnia 2012 r., złożonym przez stronę po zapoznaniu się ze zgormadzonym materiałem dowodowym. Przypomnieć bowiem należy, że po uchyleniu pierwszej decyzji o wymeldowaniu (z dnia [...] października 2012 r.), organ I instancji przesłał skarżącemu kasacyjnie kserokopie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, realizując w ten sposób zasadę wyrażoną w art. 10 §1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zapoznał się z tymi dowodami i w oświadczeniu podał, że jeszcze w 2000 roku matka zgłosiła w administracji fakt jego niezamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w związku z przebywaniem w zakładzie karnym. Prowadzi do wniosku, że WSA trafnie podzielił ustalenia faktyczne organów administracyjnych, nie dopatrując się naruszenia zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym oraz przepisów normujących postępowanie dowodowe. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to skarga kasacyjna wskazując na art. 15 ust. 2 ustawy stawia zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Jest tak dlatego, że fakt odbywania kary pozbawienia wolności przez W. N. i jej długotrwałość nie są przesłankami do wymeldowania. Zdaniem skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia tego przepisu winna koncentrować się wokół tego, czy dana osoba opuściła lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały. Nie wykładając, czym jest "błędna wykładnia" a czym "niewłaściwe zastosowanie" konkretnego przepisu stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w istocie wskazuje na błąd w subsumcji, czyli w zastosowaniu wskazanego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten będzie miał więc zastosowanie do stanów faktycznych, gdy osoba opuściła miejsce stałego pobytu, przy czym przez "opuszczenie miejsca pobytu" rozumie się takie opuszczenie, które ma charakter trwały i jest dobrowolne. Podkreślić też należy, że dobrowolność ta musi wynikać z własnej woli zainteresowanej osoby, a nie z działania innych osób. W realiach sprawy przesłanka ta została spełniona, gdyż jak wynika z ustalonego w prawidłowy sposób stanu faktycznego, skarżący kasacyjnie od kilku lat przed zatrzymaniem w 2006 roku nie przebywał w przedmiotowym lokalu. Jednocześnie nie interesował się w żaden sposób lokalem przy ul. O. [...] w R., nie podjął też żadnych kroków po śmierci matki w celu wejścia w prawa najemcy. Wreszcie nie interesował się opłatami za ten lokal. Wszystko to trafnie ocenione zostało jako dobrowolne opuszczenie lokalu, mające trwały charakter. Zatem w tak ustalonym stanie faktycznym nie może być mowy o błędzie w subsumcji a więc o naruszeniu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.