I OSK 1251/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/13 w sprawie ze skargi T. Ż. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 686/13 oddalił skargę T. Ż. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego (dalej WINGiK) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sanockiego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków gminy K. obrębu [...] polegających na ujawnieniu działki nr [...] o pow. [...]ha; korekcie przebiegu granic działki nr [...]; ujawnieniu działki nr [...] utworzonej z nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] listopada 2012 r. nr [...] wskazano, że wniosek T. Ż. o wznowienie postępowania uzasadniany nowymi dla sprawy okolicznościami nie jest zasadny gdyż kwestia sfałszowania dokumentów była już podnoszona przez wnioskodawczynię w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Sanockiego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]. W związku z tym WINGiK uznał, że "wniosek Pani T. Ż. o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, po upływie 10 lat". Postanowienie WINGiKa zaskarżyła zażaleniem skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem Główny Geodeta Kraju utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Od tego postanowienia skarżąca złożyła skargę. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie prowadzonej w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazuje na oparcie się na dokumentach podrobionych. Sąd wskazał, że omawiane przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania oraz w pismach składanych następnie w sprawie okoliczności mogące stanowić przesłankę wznowienia postępowania (fałszerstwo), które były jej znane już w 2002 r. podczas prowadzenia z jej wniosku sprawy dotyczącej wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków - były także znane organowi, który wówczas orzekał w sprawie. Wynika to w sposób oczywisty z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji z [...] marca 2002 r., w którym jest przywoływane wprost postanowienie Prokuratury z 1999 r. o umorzeniu postępowania karnego jak również postanowienie Sądu Rejonowego w Sanoku zapadłe w wyniku zaskarżenia ww. postanowienia Prokuratury. Należy więc przyjąć, że nie są to żadne nowe okoliczności ani nowe dowody jak również nowe fakty gdy chodzi o sfałszowanie dowodów - gdyż były one znane skarżącej i organom orzekającym w sprawie wiele lat wcześniej w stosunku do złożonego przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: a) art. 133 § 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i skutkiem tego nieuwzględnienie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez sąd I instancji całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy a powołanych w pismach kierowanych przez Skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej, jak i na etapie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a dotyczących nielegalności decyzji Starosty Sanockiego, stanowiącej podstawę wydawania decyzji obarczonych wadami prawnymi; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na braku wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa i ich relacji do stanu faktycznego sprawy, pominięcie i nie ustosunkowanie się do argumentacji podniesionej przez skarżącą dotyczącej naruszenia przez organy administracji publicznej naczelnej zasady prawa jaką jest ochrona prawa własności zarówno w prawie międzynarodowym (art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 17 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka), jak i respektowanej na gruncie krajowego porządku prawnego, tj. w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 21 Konstytucji w zw. z art. 64 Konstytucji w zakresie w jakim odnoszą się do szczególnego znaczenia własności prywatnej i zapewnienia jej ochrony ze strony organów administracji publicznej; w tym również poprzez nie uwzględnienie przez organy administracji publicznej całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie podjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz takie prowadzenie postępowania, które w oczywisty sposób nie może budzić zaufania do organów administracji publicznej, co skutkowało dowolnością decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, wskazując de facto na nierozpoznanie przez sąd I Instancji istoty sprawy. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z urzędu. Pismem z 30 stycznia 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których ten środek odwoławczy oparto. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy jeszcze wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego było zagadnienie dotyczące możliwości wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2002r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sanockiego z dnia [...] marca 2002r. nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym przedmiotem tego postępowania była możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a nie problematyka dotycząca wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, w tym zarówno przesłanki dotyczące wznowienia jak i sposoby, terminy, właściwość organu, jak również sposoby zakończenia wznowionego postępowania uregulowane są w przepisach art. 145 do art.152 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowując się do zarzutów w kolejności podanej w osnowie skargi kasacyjnej stwierdza, że są one niezasadne. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i skutkiem tego nieuzwględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy przez Sąd I instancji, a dotyczących nielegalności decyzji Starosty Sanockiego z dnia [...] marca 2002 r., oraz art. 144 §1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na braku wskazania podstawy prawnej orzeczenia, a także nie ustosunkowanie się do argumentacji podniesionej przez skarżącą dotyczącej naruszenia przez organy zasady ochrony prawa własności zarówno w prawie międzynarodowym jak i krajowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do okoliczności faktycznych dotyczących wydania decyzji Starosty Sanockiego z dnia [...] maja 2002r., a także postanowienia Prokuratury Rejonowej w Sanoku z dnia 17 marca 1999 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie sfałszowania podpisów M. Ż. i J. Ż. w sprawie dotyczącej podziału działki, który to podział zapoczątkował dalsze istniejące do dziś bezprawne działanie, naruszając przy tym konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności. Odnosząc się do tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie odnoszą się i nie wskazują na naruszenie żadnego z przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 145 k.p.a. do 152 k.p.a, podczas gdy przedmiotem kontrolowanego przez sąd postanowienia jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2002r., a nie decyzją Starosty Sanockiego z dnia [...] marca 2002r. Nadto powoływana okoliczność dotycząca postanowienia Prokuratury Rejonowej w Sanoku z dnia 17 marca 1999r. o umorzeniu postępowania w sprawie sfałszowania przepisów, nie jest okolicznością nową, organy prowadząc w 2002r. postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, znały ten fakt i powoływały go w uzasadnieniu wydanej wówczas decyzji. Powyższa okoliczność, a także nie wskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej, które z przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego zostały naruszone nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ich badanie. Natomiast powołany w zarzutach skargi art. 133. § 1 p.p.s.a. ma następującą treść "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi ". Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). To odwołanie w przepisie do akt sprawy należy odnosić i łączyć do przedmiotu kontrolowanego przez Sąd postępowania. W niniejszej sprawie tym przedmiotem była odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, a nie wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, stąd też to odwołanie do akt sprawy nie będzie dotyczyło tej części akt, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wprowadzania zmian w ewidencji. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zaś służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze zarzut dotyczący naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a jest niezasadny. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiotu skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi, Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do podstawy prawnej orzeczenia. Mając na uwadze, że przedmiotem sprawy była odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd I instancji przedstawił charakter prawny tego postępowania wskazując na stosowne przepisy, oraz wyjaśnił dlaczego rozstrzygnięcie organów jest prawidłowe, a w konsekwencji dlaczego skarga była niezasadna. Podnoszone zaś w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zasady ochrony prawa własności zarówno w prawie krajowym jak i międzynarodowym, w kontekście przedmiotu postępowania, czyli odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów są zupełnie bezprzedmiotowe. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.