II SAB/Gd 60/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E.Ł. na bezczynność Starosty Ch. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty Ch. na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem przesłanym na adres internetowy Starosta Powiatowego w dniu 6 kwietnia 2013 r. E. Ł. zwróciła się do Starosty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie w formie pisemnej informacji: 1) w jaki sposób władze Powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; 2) czy na terenie Powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie to, czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to wnoszę również o podanie, czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Starosta wyjaśnił w odniesieniu do pytań sformułowanych w pkt 1 a-g, że władze powiatu stoją na straży poszanowania symboli religii chrześcijańskiej i deklarują pełną gotowość do ewentualnej obrony w przypadku żądań czy ataków osób związanych ze środowiskami, których ideologia opiera się na szerzeniu nienawiści i zasad stojących w całkowitej sprzeczności z naturalnym porządkiem i normami współżycia społecznego. Poinformowano, że ani w Starostwie Powiatowym ani w żadnej innej jednostce organizacyjnej powiatu nie złożono wniosku o umieszczenie innych niż krzyż symboli religijnych. W odniesieniu do współistnienia symboli narodowych obok symboli religijnych wyjaśniono, że w siedzibie Powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego – organie administracji symbole państwowe umieszczone są w godnym miejscu z całkowitym ich poszanowaniem. W odpowiedzi na pytanie z pkt 2 wniosku wyjaśniono, że w systemie prawa miejscowego obowiązującego na terenie Powiatu nie funkcjonuje żaden akt prawny, którego przedmiotem byłoby umieszczanie i funkcjonowanie symboli religijnych w przestrzeni publicznej urzędów powiatowych. Nie trwają również żadne prace legislacyjne mające na celu wdrożenie tego typu regulacji. Skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożyła E. Ł., nadając ją w placówce pocztowej w dniu 28 kwietnia 2013 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 6 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku oraz o wymierzenie grzywny. Skarżąca wskazała, że termin rozpoznania sprawy upłynął w dniu 20 kwietnia 2013 r., jednakże ani do tego dnia ani do dnia sporządzenia skargi skarżącej nie doręczono pisemnej odpowiedzi organu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie wobec niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Ewentualnie również zawnioskowano o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną w dniu 6 kwietnia 2013 r. Wniosek ten został wydrukowany z systemu elektronicznego w dniu 30 kwietnia 2013 r. po otrzymaniu skargi i w tym samym dniu udzielono odpowiedzi. Podkreślono, że nie z winy organu wniosek ten w poczcie elektronicznej został zakwalifikowany jako spam – wiadomość niechciana i tak też odczytany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Odnośnie zakresu podmiotowego to niewątpliwie Starosta jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz 595 art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 , art. 34 ust.1 ustawy), a wiec jest zobowiązany do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy). Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy uregulowany ustawą to, pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja wytworzona i odnosząca się do publicznej sfery ich działalności. Art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania, w tym o majątku , którym dysponują Informacja dotycząca umieszczania symboli religijnych ma charakter publiczny. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Informacje, których domagała się skarżąca stanowią informację publiczną, skoro wyżej przytoczony wniosek skarżącej dotyczył informacji na temat obecności symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych (przestrzeni publicznej) - w pomieszczeniach Starostwa i jednostek Powiatu, zasad umieszczania symboli religijnych lub ich usuwania z tej przestrzeni i pomieszczeń, a także ewentualnych prac legislacyjnych dotyczących regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Zatem kwestie żądania udzielenia informacji na temat obowiązywania na terenie powiatu regulacji dotyczących umieszczania symboli religijnych, czy też podejmowanych prac legislacyjnych w tych sprawach stanowią informację publiczną dotyczącą umieszczania symboli religijnych. Rozpoznając skargę stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności w sprawie o udostępnienie informacji publicznej na dzień orzekania. Organ udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie żądanej informacji publicznej piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. Ustawa nie przewiduje ściśle określonej formy, w jakiej następuje udzielenie informacji. Każda odpowiedź pisemna wystosowana bezpośrednio do strony może być uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie Starosta po wniesieniu skargi, w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r., przed wydaniem orzeczenia przez Sąd zakończył postępowanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd organ nie pozostawał w bezczynności. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekania zgodnie z żądaniem o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie w rozpatrywanej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności. Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji uczynił zadość żądaniu w dniu 30 kwietnia 2013 r., w sytuacji gdy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 20 kwietnia 2013r., jako że wniosek wpłynął do organu w dniu 6 kwietnia 2013 r. Wskazać przy tym należy, że dla ustalenia tego terminu nie może mieć znaczenia fakt, że na skutek ustawienia skrzynki odbiorczej poczty elektronicznej wniosek skarżącej został zakwalifikowany w jako spam – wiadomość niechciana i tak też odczytany. Opóźnienie organu w stosunku do terminu 14-dniowego wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy było nieznaczne, a odpowiedź na wniosek została wysłana do skarżącej niezwłocznie po zapoznaniu się z wnioskiem wydrukowanym z systemu elektronicznego na skutek wniesienia skargi. Wobec takiego zaniechania nie można zdaniem Sądu postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji nie zasługiwało również na uwzględnienie żądanie wymierzenia organowi grzywny, gdyż jej cel represyjny nie byłby uzasadniony w okolicznościach przedmiotowej sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349).