II SAB/Gd 65/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E.Ł. na bezczynność Starosty K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty K. na rzecz skarżącej E. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2013r. E. Ł. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. w jaki sposób władze Powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami obecne będą krzyże, pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, nihilistycznych, komunistycznych, faszystowskich i innych, jak również obecność symboli innych religii zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji oraz zasady umieszczania krzyży na ścianach z poszanowaniem godła i flagi RP 2. czy na terenie Powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji dotyczy kwestii wyżej przedstawionych, a jeżeli nie, to czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych a jeśli tak to wnioskodawczyni wniosła o podanie, czego konkretnie one dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. Pismem z dnia 28 kwietnia 2013r. (data nadania w urzędzie pocztowym) E. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Starosty, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 6 kwietnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o wymierzenie organowi grzywny, jeżeli nie przekaże tej skargi Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania. Skarżąca wskazała, że termin załatwienia sprawy, której dotyczył wyżej opisany wniosek upłynął bezskutecznie w dniu 20 kwietnia 2013r. Starosta pismem z dnia 6 maja 2013r., odpowiadając na wniosek skarżącej, poinformował, że jednostki oświatowe podlegające Staroście nie znajdują się w trwałym zarządzie. Odnosząc się do tez i pytań wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym Konstytucja Rzeczpospolitej oraz przepisy w randze ustawy, regulują kwestie symboli religijnych w miejscach publicznych. Z tego tez względu Starosta nie widzi potrzeby dodatkowej regulacji tych kwestii przez Powiat K. Nadto Starosta poinformował, że do tej pory nikt (rodzice, uczniowie nauczyciele) nie zgłaszał wątpliwości w kwestiach wskazanych w piśmie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że w terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 kpa, tj. w terminie jednego miesiąca sprawa została załatwiona (udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącej). Tym samym skarga na bezczynność organu jest bezprzedmiotowa. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, jednocześnie cofnął wniosek o wymierzenie grzywny oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W powyższym piśmie skarżąca wskazywała, że jej wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie mają zastosowania terminy przewidziane w kpa do załatwiania spraw, w tym przywołany w odpowiedzi na skargę. Powyższe powoduje, że organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Odnośnie zakresu podmiotowego to niewątpliwie Starosta jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 595 art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1, art. 34 ust.1 ustawy), a wiec jest zobowiązany do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy). Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy uregulowany ustawą to, pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja wytworzona i odnosząca się do publicznej sfery ich działalności. Art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania, w tym o majątku , którym dysponują Informacja dotycząca umieszczania symboli religijnych ma charakter publiczny. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Informacje, których domagała się skarżąca stanowią informację publiczną, skoro wyżej przytoczony wniosek skarżącej dotyczył informacji na temat obecności symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych (przestrzeni publicznej) - w pomieszczeniach Starostwa i jednostek Powiatu, zasad umieszczania symboli religijnych lub ich usuwania z tej przestrzeni i pomieszczeń, a także ewentualnych prac legislacyjnych dotyczących regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Zatem kwestie żądania udzielenia informacji na temat obowiązywania na terenie powiatu regulacji dotyczących umieszczania symboli religijnych, czy też podejmowanych prac legislacyjnych w tych sprawach stanowią informację publiczną dotyczącą umieszczania symboli religijnych. Rozpoznając skargę stwierdzić należy, że organ nie pozostawał w bezczynności w sprawie o udostępnienie informacji publicznej na dzień orzekania. Organ udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie żądanej informacji publicznej piśmie z dnia 6 maja 2013r. W piśmie wskazano, że kwestie symboli religijnych w aktualnym stanie prawnym reguluje Konstytucja oraz przepisy w randze ustawy. Powiat nie widzi potrzeby żadnych dodatkowych regulacji dotyczących obecności symboli religijnych, nadto wskazano, że żadne wątpliwości w kwestiach wskazanych w piśmie nie były zgłaszane. Z odpowiedzi wynika, że władze powiatu nie podejmowały i nie będą podejmować żadnych uchwał w zakresie objętym wnioskiem. Ustawa nie przewiduje ściśle określonej formy, w jakiej następuje udzielenie informacji . Każda odpowiedź pisemna czy wystosowana bezpośrednio do strony może być uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie Starosta Powiatowy w K. po wniesieniu skargi, w piśmie z dnia 6 maja 2013r., przed wydaniem orzeczenia przez Sąd zakończył postępowanie w postaci udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd organ nie pozostawał w bezczynności. W konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. i orzekania zgodnie z żądaniem o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie w rozpatrywanej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności. Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sad ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji uczynił zadość żądaniu w dniu 6 maja 2013r., w sytuacji gdy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 23 kwietnia 2013r. (wniosek wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2012r.). Opóźnienie organu w stosunku do terminu 14 dniowego wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy było nieznaczne (nie przekroczyło powołanego przez organ terminu 1 miesiąca przewidzianego w kpa na załatwienie sprawy), i wobec takiego zaniechania nie można organowi postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji również żądanie wymierzenia organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej cel represyjny nie byłby uzasadniony w okolicznościach przedmiotowej sprawy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 201 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy - wydanie przez organ decyzji lub udzielenie informacji publicznej, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie skargi przez organ we własnym zakresie. Natomiast zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do takich niezbędnych kosztów w rozpatrywanej sprawie należy uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, natomiast wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego został złożony w dacie, gdy organ nie pozostawał już w bezczynności. Mając powyższe na uwadze oraz treść przepisu art. 200 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wniosek organu o odstąpienie od obciążania go kosztami wynagrodzenia pełnomocnika (k-33 protokół z rozprawy), uznając, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy poniesione z tego tytułu koszty nie były kosztami niezbędnymi do celowego dochodzenia praw. W konsekwencji Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi.