II SAB/Łd 75/13

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi T. S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienie sprawy z wniosku T. S. z dnia 22 marca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdza, że postępowanie było prowadzone przewlekle, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 12 czerwca 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga T. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Wskazując na art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 2, art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że informacje, o które wnosiła strona nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy zgodnie z jego treścią informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym wszelkie dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli byłyby to dokumenty prywatne, które zostały złożone do akt sprawy, na potrzeby prowadzonego przez organ postępowania. Nadto naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieudostępnieniu przedmiotowej informacji publicznej przez organ w terminie określonym w tym przepisie. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB w Ł. do merytorycznego załatwienia sprawy przez udostępnienie informacji w zakresie i w sposób wskazany w pismach strony z dnia [...] oraz z dnia [...], zobowiązanie PINB w Ł. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż pismem z dnia [...] zwróciła się do PINB w Ł. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii dzienników budowy stanowiących podstawę udzielenia zgody na użytkowanie: - hali magazynowo-biurowej [...] [...] wybudowanej na działkach nr 5/1, 6/1, 7/3, 8/19 w Ł. przy ul. A, której odbiór według informacji posiadanych przez stronę został dokonany w dniu 22 września 2012r.; - hali magazynowo-biurowej [...] i [...] wybudowanej na działkach nr 1/3, 2/2, 3/4, 3/5, 4/4, 4/5 w Ł. przy ul. A, której odbiór według informacji posiadanych przez stronę został dokonany w dniu 24 lub 25 września 2012r.; - chłodni wybudowanych w hali [...] i [...]. Nadto strona wniosła o wydanie kserokopii decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszystkich wskazanych obiektów bądź, w przypadku gdyby decyzja taka nie była wydawana, o udzielenie informacji czy i kiedy zostało przez inwestora złożone zawiadomienie o zakończeniu budów. W odpowiedzi na pismo skarżącej PINB w Ł., pismem z dnia 8 kwietnia 2013r., poinformował skarżącą, że w jego ocenie wymienione we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Skarżąca ponowiła wniosek o udzielenie informacji publicznej, dodatkowo przedstawiając szczegółową argumentację wykazując, iż informacje, o które się ubiega należy zakwalifikować jako informację publiczną. W piśmie z dnia 13 maja 2013r. PINB w Ł. podtrzymał swoje stanowisko jednocześnie wskazując, iż prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie stronie, którą zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest inwestor, a nie podwykonawca robót budowlanych. Nadto PINB wskazał, iż w oparciu o informacje przedstawione w pismach skarżącej nie jest w stanie jednoznacznie ocenić, czy dysponuje informacjami, o których udostępnienie strona wnosi. Wskazując na stanowisko sądów administracyjnych i doktryny skarżąca wywodziła, iż informacja o którą wystąpiła jest informacją publiczną, gdyż informację publiczną stanowią również akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych tj. organów administracji publicznej. Informację publiczną stanowią także dokumenty prywatne, jeśli znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i dotyczą sprawy publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, bo w związku z nią zostały zgromadzone. Informacją taką są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Ważnym jest aby dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Tym samym projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji organu budowlanego również stanowi informację publiczną. Skarżąca podkreśliła, iż wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść stanowiska o udostępnieniu informacji, o którą występuje. Stwierdziła, iż wobec przedstawionych argumentów za bezpodstawne uznać należy stanowisko PINB, nie zgodziła się także, iż przedstawione w pismach z dnia [...] i z dnia [...] dane są niewystarczające do dokonania oceny czy organ dysponuje informacjami, o które skarżąca występuje. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, iż aktualność zachowuje stanowisko organu przedstawione w dwóch pismach stanowiących odpowiedź na wystąpienia skarżącej. Uzupełniająco organ wyjaśnił, iż w następstwie podań strony przeprowadzono badanie zasobów archiwalnych, w wyniku którego ustalono, iż przed tutejszym organem nadzoru budowlanego toczyło się co najmniej kilka postępowań w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektów o funkcji magazynowo-biurowej przy ul. A w Ł.. Jednocześnie jednak żadne z nich nie dotyczyło obiektów budowlanych odpowiadających wszystkim kryteriom wskazanym przez stronę, w szczególności w zakresie lokalizacji. W związku z tym poinformowano stronę, iż sposób sformułowania wniosku nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy organ jest w posiadaniu żądanych informacji. Organ nie jest zaś uprawniony do dokonywania konkretyzacji żądania strony. Nadto organ wskazał, iż o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej można mówić wyłącznie, gdy organ dysponując taką informacją milczy, gdy niepodejmie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji publicznej, ani nie odmawia jej udzielnie w drodze decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Mając zaś na uwadze, iż skarga dotyczy przewlekłości postępowania organ podkreślił, iż PINB w Ł. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej podania i aktualnie nie prowadzi żadnego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji. W konsekwencji za nieporozumienie należy uznać próbę przypisania organowi nadzoru budowlanego przewlekłości rozumianej jako podejmowanie czynności nieistotnych, zbędnych i tylko pozornie zmierzających do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, zatem jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestie merytoryczne poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie i w doktrynie, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P.Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać, iż stan faktyczny analizowanej sprawy administracyjnej dostarcza argumentów, aby wyciągnąć wniosek o jej prowadzeniu w sposób przewlekły. Uwzględniając, iż w sprawie niniejszej mamy do czynienia z przewlekłością organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, godzi się wpierw wskazać, iż wbrew stanowisku reprezentowanemu przez organ, informacja o jaką wystąpiła skarżąca jest informacją publiczną. Zauważyć trzeba, iż żądanie skarżącej dotyczyło udostępnienia kserokopii dzienników budowy stanowiących podstawę udzielenia zgody na użytkowanie hali magazynowo-biurowej [...] [...] wybudowanej na działkach nr 5/1, 6/1, 7/3, 8/19 w Ł. przy ul. A, której odbiór według informacji posiadanych przez stronę został dokonany w dniu 22 września 2012r.; hali magazynowo-biurowej [...] i [...] wybudowanej na działkach nr 1/3, 2/2, 3/4, 3/5, 4/4, 4/5 w Ł. przy ul. A, której odbiór według informacji posiadanych przez stronę został dokonany w dniu 24 lub 25 września 2012r.; chłodni wybudowanych w hali [...] i [...]. Żądanie więc zostało zgłoszone w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, w sprawie użytkowania tych obiektów. A skoro tak, to niewątpliwie dokumenty te pozostawały w dyspozycji tego organu i z tego względu mógł żądane informacje jako informacje publiczne udostępnić. Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko organu, wywiedzione w odpowiedzi na skargę, iż wobec braku sprecyzowania żądania organ nie był w stanie zdecydować o jaką informację strona występuje. I owszem jak prawidłowo wyjaśnia organ, nie ma uprawnienia do precyzowania żądania strony z urzędu, niemniej jednak ma niewątpliwie uprawnienie, a wręcz obowiązek do wezwania strony, w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania, do sprecyzowania wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne – art. 61 i następne k.p.a.. Wobec powyższego, nie jest usprawiedliwieniem dla przewlekłego postępowania organu brak należytego wyjaśnienia przez stronę jej żądania, ustawodawca zapewnił organom administracji odpowiednie narzędzia pozwalające na rozwikłanie tego typu przypadków. Idąc dalej stwierdzić trzeba, iż nie jest wystarczające wyjaśnienie organu, iż faktycznie nie pozostawał w posiadaniu informacji o jaką występowała skarżąca. Oczywista sprzeczność w argumentacji organu wskazuje na jego niekonsekwencję i podejmowanie działań zbędnych lub owszem podejmowanie pewnych czynności ale takich, które w istocie nie zmierzają do załatwienia sprawy co do istoty. Skoro bowiem organ pisze, iż nie był w stanie ustalić o jakie informacje strona występuje, to na jakiej podstawie ustalił, iż nie pozostaje w posiadaniu tychże, bądź że nie są one informacją publiczną. Rozpoznając ponowie wniosek, organ ustali ponad wszelką wątpliwość zakres żądanej informacji publicznej przez skarżącego i stosownie do treści wniosku zastosuje w terminie prawem przewidzianym odpowiednie instytucje wynikające z treści zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu konieczne było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie, iż postępowanie prowadzone było przewlekle. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. a.bł.