II GSK 1260/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1748/13 w sprawie ze skargi M M na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M M na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) oddalił skargę M M (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [..] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2013 r. GITD utrzymał w mocy decyzję M Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na skarżącego karę pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 13 lipca 2012 r. skarżący, posiadający licencję uprawniającą go do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy Legionowo, podjął się realizacji kursu w Warszawie (z ulicy Sułkowskiego na ul. Inżynierską). Za wykonany przewóz skarżący otrzymał zapłatę w wysokości 25 zł. Strona w trakcie kontroli oświadczyła, że zamówienie o przewozie otrzymała drogą radiową z firmy G C , z którą współpracuje. WSA w W podając motywy podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Od zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. Stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w obszarze gminy Legionowo. Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie Warszawy, czyli początek i koniec kursu nie może mieć miejsca w Warszawie. W ocenie Sądu I instancji w świetle art. 6 ust. 5 u.t.d. bez znaczenia jest okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z Warszawy, a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w Warszawie wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Innymi słowy, skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w Warszawie. WSA w W stwierdził, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz poprawnie uzasadnił swoje stanowisko. M M zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie w ten sposób, że WSA w W nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji GITD, mimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. naruszeniem art. 92a ust. 1 i ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 22 i art. 6 ust. 5 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a także z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności z uwagi na: - oddalenie przez WSA w W skargi, pomimo naruszenia przez GITD art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności - poprzez wydanie przez ten organ decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie prawnej sprzecznej z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela, - oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji II instancji przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia przez GITD zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie z uwagi na brak dostatecznego, logicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia skarżącemu zrozumienie stanowiska Sądu I instancji i jego toku rozumowania, a także poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w toku postępowania sądowego przez skarżącą; c) art. 151 p.p.s.a - poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie na jego podstawie skargi, pomimo podniesionych przez stronę istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz postępowania przez organy, które uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 92a ust 1 i ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 22 i art. 8 ust. 5 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy - poprzez ich wadliwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie przez WSA w W, a wcześniej przez GITD do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwe oddalenie przez Sąd skargi, mimo że skarżący posiadał w dacie kontroli licencję, zaś sporny przewóz drogowy wykonywał w dniu 13 lipca 2012 r. zgodnie z warunkami przewidzianymi przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 u.t.d.; b) naruszenie art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez WSA w W, a wcześniej przez GITD, że przewidziany w tym przepisie wyjątek od ustawowego zakazu świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, polegający na możliwości wykonywania przewozu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należy rzekomo interpretować w ten sposób, że chodzi tu jedynie o sytuację, w której "usługa przewozu powinna być realizowana na obszarach dwóch miejscowości"', a więc jedynie o sytuację, w której "każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji, zaś w konsekwencji tej wadliwej wykładni - niezasadne przyjęcie, że art. 6 ust. 5 u.t.d. rzekomo należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o sytuację, w której znajdujący się w Warszawie klient zamawia taksówkę z "innego obszaru", lecz zleca kierowcy wyjazd wyłącznie do tego "innego obszaru", jako docelowego miejsca przewozu (przykładowo: klient z Warszawy zamawia taksówkę z Legionowa, lecz tylko i wyłącznie do Legionowa). Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna stawia zarzuty z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem kontrola sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych sprawy, bądź też stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy i akceptowany przez organ i stronę. Skarga kasacyjna M M nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Strona skarżąca kasacyjnie stawia oba rodzaje zarzutów z art. 174 p.p.s.a., jednak czyni to w ten sposób, że Sąd II instancji może odnieść się do nich łącznie. Możliwość taka wynika z tego, że zarzut kasacyjny podnosząc naruszenie przepisów procesowych wskazuje na niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, w związku z tym nieuwzględnienie skargi M M, w sytuacji gdy były podstawy do takiego orzekania. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w W powinien uwzględnić skargę kasacyjną, gdyż Inspektor wadliwie zastosował prawo materialne ze względu na wady postępowania wyjaśniającego, a to skutkowało dokonaniem błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. Organ bezprawnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie wypełniał dyspozycji tego przepisu na podstawie ustaleń faktycznych, które powinny prowadzić do odmiennej oceny prawnej ustalonej okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, a więc faktu wykonywania przez niego przewozu pasażera na obszarze miasta Warszawa. Równocześnie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do wadliwej wykładni i zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d., czego konsekwencją było naruszenie innych przepisów wskazanych w zarzucie, a więc tych, które dają podstawę do wymierzenia kary za naruszenie przepisów ustawy, gdy takiego naruszenia nie było, bo z treści art. 6 ust. 5 u.t.d. wynika wprost, że przyjęcie przez skarżącego zlecenia z obszaru Warszawy i wykonywanie przewozu na terenie tego miasta w drodze powrotnej, po wykonaniu kursu z Legionowa do Warszawy, mieści się w dyspozycji tego przepisu. Skutkiem takiego rozumienia treści art. 6 ust. 5 u.t.d. powinno być zwolnienie skarżącego kasacyjnie z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę, tym samym naruszył pzepisy prawa, co w konsekwencji powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przy tak zbudowanych zarzutach kwestią istotną dla oceny skarżonego wyroku jest ustalenie treści art. 6 ust. 5 u.t.d. W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji przyjmujące za trafny pogląd Inspektora, że skarżący kasacyjnie naruszył treść art. 6 ust. 5 u.t.d., bowiem w jego przypadku nie wystąpiły okoliczności wypełniające treść wyjątku określonego w tym przepisie, zasługuje w pełni na akceptację. Sąd II instancji stwierdza i podkreśla, że w swoim orzecznictwie przesądził tę kwestię. Zatem podziela swoje stanowisko, że skoro stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji, a takiej licencji na podstawie art. 6 ust. 4 tej ustawy udziela się w zakresie przewozu taksówką na określony pojazd i obszar (m.in. gminy), to licencja skarżącego jednoznacznie określa obszar wykonywania transportu. Jedyną modyfikacją tak określonych zasad jest art. 6 ust. 5 u.t.d., przy czym z jego treści nie mogą i nie wynikają wnioski prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ostatnie zdanie cytowanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może pojechać z pasażerem z Legionowa do Warszawy i kończąc w Warszawie kurs z tym pasażerem przyjmować następne zlecenia na przewozy po Warszawie, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu. Mając na uwadze powyższe ograniczenia przewoźnik otrzymując zlecenie z poza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. Jak podkreślał NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 214/12 przedsiębiorca nie może osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Zatem nawet tzw. wina nieumyślna niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wobec stwierdzenia przez organy administracji naruszenia warunków przewozu wynikających z posiadanej przez skarżącego licencji mogła zostać nałożona kara pieniężna W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w gminie, na której udzielono licencji (zob. wyrok NSA z dnia 17.03.2015 r., II GSK 1156/14, CBOIS). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.