I SA/Wa 1136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. i R. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową gazociągu na nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla inwestycji pod nazwą "Budowa gazociągu [...], relacji [...], odcinek [...], teren gminy [...]". Decyzją niniejszą objęta została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położona w gminie [...], powiat [...], obręb [...] nr [...]. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2011 r. E. S i R. S. zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na skutek przeprowadzenia na jej terenie inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]. W dniu [...] października 2011 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło pismo Operatora Gazociągów Przesyłowych [...], w którym wskazano, że budowa gazociągu [...] na terenie działki nr [...] została zakończona i w związku z powyższym wystąpiono o wycenę szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości w związku z przeprowadzonymi pracami budowlanymi. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za szkody powstałe w związku z budową gazociągu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie [...], powiat [...]. Kwotę przyznanego odszkodowania organ oparł na wycenie zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego W.A.. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła E. S. i R. S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w tym art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 30 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] poprzez przyznanie odszkodowania, które nie odpowiada wartości poniesionych szkód oraz niepowiększenie go o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości powstałych na skutek przeprowadzenia inwestycji. Strony podniosły poza tym naruszenie przez organ wojewódzki § 43 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego zasad wyceny, jak również naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie dowodów i twierdzeń zgłaszanych przez stronę w toku postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy powołał się na przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] oraz na przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 ustawy, następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Powołując się ponadto na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że odszkodowanie to oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego. W związku z tym zastosowanie tu znajduje, zdaniem organu, teoria różnicy, zgodnie z którą szkodą jest różnica pomiędzy stanem obecnym a stanem hipotetycznym tj. tym, który by istniał gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz zasadą pełnego odszkodowania. Przy czym pamiętać należy, że odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Minister wskazał, że w sprawie niniejszej podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową gazociągu na nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. A., który obliczył wartość szkody powstałej w związku z budową gazociągu na wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Oceniając ten operat Minister zaznaczył, że zasadnicze zastrzeżenie budzi sposób ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Powołał się w tym miejscu na przepisu § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowanej, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Wskazał poza tym, że Wojewoda [...] w toku postępowania nie wyjaśnił, czy na przedmiotowej działce ew. nr [...] przebieg ww. gazociągu [...], ustalony decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. jest tożsamy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gazociągu [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Minister zauważył, że gdyby już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. przewidziany był przebieg gazociągu [...], to brak jest podstaw do przyjęcia, że w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. doszło do zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmieniła się przydatność użytkowa nieruchomości i wystąpiły trwałe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Tym samym wobec uchwalenia w dniu [...] grudnia 2002 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gazociągu [...], który przebiega przez działkę nr [...], obowiązującego na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu [...] pod nazwą "Budowa gazociągu [...], relacji [...], odcinek [...], teren gminy [...]" należy ustalić czy faktycznie doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Ewentualna kwestia zmniejszenia wartości nieruchomości powstała w związku z posadowieniem ww gazociągu mogła mieć, zdaniem Ministra, miejsce na mocy zatwierdzenia ww. planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i winna być dochodzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W tym miejscu powołał się na przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Zdaniem organu odwoławczego pominięcie w postępowaniu toczącym się na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...], okoliczności że dokumenty planistyczne na dzień wydania ww. decyzji, mogły przewidywać posadowione na przedmiotowych działkach tego typu infrastruktury technicznej oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa. Wobec czego wskazał, że brak jest możliwości ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu E. S. i R. S. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 80 kpa, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana w oparciu o obowiązuje plany zagospodarowania przestrzennego oraz nie uwzględnia, w ślad za operatem szacunkowym, wymagań § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., mimo iż okoliczności te zostały uwzględnione zarówno w operacie, jak i decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym naruszenie art. 138 § 2 kpa, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie wskazanym przez organ II instancji. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w zakresie merytorycznych zarzutów odwołania. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 tej ustawy, Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 2670) – powoływany dalej jako "kpa", zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skorzystał z ww. uprawnień kasacyjnych uznając, że wadliwość decyzji organu pierwszej instancji polega na braku wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie ustaleniu prawidłowo stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Głównym zarzutem Ministra było niezbadanie przez organ pierwszej instancji przeznaczenia wycenianej przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Co za tym idzie sporządzony w sprawie operat szacunkowy, w treści którego brak jest informacji na temat przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, opracowany został, zdaniem Ministra, w sposób nieprawidłowy. Taki zaś brak decyzji pierwszoinstancyjnej nie może być konwalidowany w postępowaniu odwoławczym. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić. W postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 200, poz. 1323) – dalej "ugn", organ administracji powinien zbadać zakres szkody powstałej w wyniku ograniczenia korzystania z nieruchomości. Określając natomiast zakres zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się m.in. zmianę warunków korzystania z nieruchomości. W przypadku zatem gdy dana nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego a zrealizowany gazociąg pokrywa się z tym co było w planie, trudno jest mówić o zmianie warunków korzystania z nieruchomości na skutek zrealizowania inwestycji. Warunki korzystania z nieruchomości w tym jej przeznaczenie wynikają bowiem w takiej sytuacji wprost z zapisów obowiązującego planu zagospodarowania. Niewątpliwie właścicielom takiej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, jednakże szkoda zaistniała ich stronie będzie mniejsza niż gdyby wcześniej nieruchomość ta miała zupełnie inne przeznaczenie, a sposób jej korzystania został ograniczony dopiero na podstawie wydanej przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu art. 128 ust. 4 uwzględnieniu podlega bowiem jedynie zmniejszenie wartości nieruchomości, które nastąpiło w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikający z obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie bowiem od tego kiedy plan ten zostanie zrealizowany, może ograniczyć możliwość korzystania z nieruchomości, a zatem zmniejsza jej wartość (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. I SA 356/99, LEX nr 571174). W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z zarzutami strony skarżącej dotyczącej naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Jak wskazano to już powyżej, ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, jest jedną z kluczowych kwestii do wyjaśnienia w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń procesowych, na które wskazali skarżący tj. art. 77 i 80 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 i art. 120 w zw. art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.